以上两本书描写了地方人民代表大会在中国政治上所起的作用，而这个作用有些出人意料。人们可能认为对于地方人大来说，关键问题是其具有多广泛的代表性。而其中突出的一个解释是，人们对于选举、代表和选民关系及大会期间的发言等等各方面关注太少。对于赵英男和夏明来说，问题发生在政府内部，涉及制度化、多步审议和加强监督。行政改革改变了制定政策的过程，产生了治理冲突的新的场所。地方人大在这种重新分工中受益匪浅，而且它们不再是“竞争秀”或“橡皮图章”（夏，p.228），而是作为治理的伙伴，为利益相关各方（大部分在官僚体系之内）提供了一个解决分歧的场所。充满活力的地方人大首先标志着中国政治活动的发生场所有了改变。如此看来，立法的发展与政府—社会关系所发生的变化联系不大，而与政府建设、权力关系重新洗牌及党更具有预见性和有效性的统治关系密切。

　　如果地方人大已经成为“强大的地方政治力量”（赵，p.163），却只被授予选举权（立法权和监督权相较于代表权更受重视），这对中国政体的形式意味着什么？简而言之，地方人大做些什么，不做些什么，这两种行为对治理的变化有何解释呢？

　　证据和变化

　　研究地方人大的学者们有时限于主观臆断，而淡化大多数代表大会被动受控的事实。赵和夏也不完全例外，特别是在夏的书中，有许多章节详述了发生的论争在立法与监督方面体现出的强悍有力。这些事件最令人激动，但也许最不具代表性。一些事件的意义有时会很难评价，如否决法院工作报告（“沈阳事件”）或质询并弹劾数位局长（“广东现象”）等（赵，pp.1-2），这让人一直有种感觉：一些非典型事件被无限放大了。

　　这就是说，两位作者都收集了令人信服的证据，力图证明地方人大比人们心目中所想的更为积极，而且很多比北京的全国人大更接近地方权力中心（赵，p.163；夏，p.250）。当全国人民代表大会很不活跃而且颇受掣肘时，最富有进取精神的地方人大引入变革，由省内向省外推广。其他地方人大纷纷效仿。关于民族自治、消费者权益和儿童保护等政策的影响不断扩大（夏，pp.163-164；赵，p.15，p.165）。特别是各省人大填补了一项促进经济自由化的法律空白（夏，p.5），以至20世纪90年代末，有人听到上海和深圳的立法委员夸耀，与全国人大相比较，他们自己的工作人员更加优秀，在制定有争议的法律时更有能力。

　　不过，各省之间和各省内部的立法行动仍不均衡（赵，p.5）。由于缺少全国性的样本（或大批研究人民代表大会的学者），赵提供了一些重要的关于变异的设想。未来的研究人员将肯定（或驳斥）他的观点：贫困地区的地方人大比富裕城市地区的更活跃；沿海地区人大比内陆省份的更活跃，总之，领导能力决定人民代表大会是否认真工作（p.15，第7章）。赵还对地方人大进行了若干分类：有的属于先行者，有的属于坐享其成的，有的属于死气沉沉的（p.53）。代表也可以被分为政策提供者、监督者、反馈者或示范者，社会背景将有助于预测代表的角色定位（第5章）。但这一领域还有很多问题需要得到大量的定量研究、以时间发展为线索的资料以及深入的个案研究。夏和赵已做了一些基础工作，在此基础上可以判断所发生的变化，毋庸置疑，许多地方人大在政策制定过程中发挥着重要作用。

　　法律的制定

　　20世纪80年代，法律的制定通常在经过一段时间实践，获取经验后进行（夏，p.157，赵，p.27）。变革首先作用于政策，而后“积极而谨慎”的转化成法律。90年代初，一种新的实践方式出现了。“先行制定法律”的原则鼓励地方人大不用再等着获取丰富经验和恰当的时机，就能尝试中央立法之外的领域（赵，第27页）。这一方案实施要在国家立法之前创建试点，并且运用地方性法规开展革新。它促进了不同政策领域的实验，如私人业务推广、国有部门结构调整和股票市场规范等。结果是立法得以迅速发展，到20世纪中期，推动了8100个地方性法规成为法律。

　　这些法律中大多数涉及经济，特别是市场的建立和调节（夏，第6章）。其中一大部分，和其他国家一样，由政府起草。即便如此，大部分地方人大参与制定法律的能力有所增强。现在许多省人大有100—200名工作人员（包括几十名法学院毕业生）、行动积极的委员和更多全职常务委员会委员（夏，pp.57-60；赵，p.26）。

　　地方立法机关不起草法律，而是修改他人草拟的法案，并提供场所给有关各方解决分歧。这一过程主要为政府部门提供了介入机会，也使得一些社会组织（企业和消费者协会、工会、共青团、妇联）在制定涉及它们利益的法律时拥有一席之位（赵，第2章，p.6）。自从广东省人民代表大会于1999年发起听证会，2000年立法法肯定了它们的作用后，又主要在大城市举行了很多次听证会来增加透明度并让人大代表在法律制定方面拥有发言权（夏，p.167；赵，p.31）。

　　赵还有一个更惊人的发现：在制定法律方面，地方党委起的作用间接且有限（p.20-22）。法律通过之前很少寻求党委的批准，例如，上海人大就只将立法规划和高敏感度的法案（例如，牵涉宗教或军事的法案）提交到市委。当然，60%到75%的代表和几乎所有地方人大的领导人都是党员，所以以上所说并不意味着党参与制定法律的结束。

　　在地方立法方面，赵和夏描绘出一幅多元化政策制定过程图，其中党委和各政府部门的利益不再有以往的影响力。当各组织机构参与制定法案时，多方都有机会介入，争执和冲突都会有所发生。但占主导地位的格局是“积极协商，自愿合作和预先制止冲突”（夏，p.174）。很少有绝对的赢家和输家（赵，p.41），而地方人大的使命不是跟政府或共产党竞争，而是防止单方制定政策，并提供折衷协调的舞台。

　　监督权

　　监督往往成为比立法更严峻的任务，因为它碰触到党的干部任命，引起与某些官员之间的摩擦，这些人往往不想让自己糟糕的表现或渎职行为被披露。而在扳倒腐败领导人或进行彻查的过程中，有些人大代表遭到拘留或被殴打（夏，p.138；赵，p.93）。不过，90年代初以来，地方人大对政府、法院和检察机关的监督力度一直在稳步增强，现在这已被认为是头等大事，尤其对省级以下的人大而言（赵，p.44，p55，p81）。

　　代表们以个人或团体的形式行使监督权。在全会期间，人大常委会经常安排大多数代表加入视察团，考察法律的实施情况（赵，p.56，p.92；夏，p.195-196）。每隔几个月上千名代表被安排来检查非法收费是否停止，污染是否控制，财产权利是否得到尊重和义务教育是否实施等等（夏，p.190，p.197，p.205；赵，p.56）。之后会将调查报告同时提交到常委会和针对的部门，并提出一些建议，其中一些可能会被忽视或收效甚微。虽然考察会对不达标的干部形成压力并且督促他人上进，1994年安徽省的一项研究却显示，只有约30%查明的问题得到解决（赵，p.57）。数十年的经验表明，考察的意义在于指出不足而非强制改变。

　　监督权现已通过将考察和评议相结合而得到加强。人大代表，更多时候人大常委会召集地方领导人进行述职。每年评议五到十个领域，在5年任期里地方人大将考察几乎所有政府部门负责人。评议非常严肃，尽管大多数人评议的结果至少为“一般”或“基本合格”（而非要求革职），仍有些官员会十分害怕。不过，一些官员因无能，不受欢迎或行为不端而被打低分，他们必须汇报在提议基础上将如何采取措施，并提交最终报告以决定他们的调动和升迁（夏，pp.208-212，赵，pp.58-62）。

　　地方人大对官员的任命权也可以被看作是一种监控。代表们每5年批准任用一批官员，并有权对全体会议或常务委员会中不称职的官员进行罢免。在一些分析家看来，这仅仅是一种“顺势选择度的存在”，值得注意的是，从20世纪80年代末90年代初出现了一些省长或其他高官提名者最终落选的令人兴奋的消息（夏，第7章）。改革正在进行中。1995年通过的法规扩大了参加筛选的参与者人数，给了代表们更多选择，使得党提名的候选人落败，而代表提名的候选人获得通过。梅拉妮·马尼恩的定量研究记载了自1995年改革后，数量惊人的党候选人失利的案例，但这只占到总量的1%到5%之间。在2000年至2003年间，每2000个党提名的省级候选人中仅1人落选。尽管否决权仍不平衡，对于地方人大审议产生的最重要影响是：人事部门将会更详细审查，使不合格或不受欢迎的候选人无法获得最初提名。

　　政府、法院和检察院的工作报告也受到审查。然而，尽管否决权的行使和实力相当的选票出现了上升的趋势（赵，p.54，p.73），这种监督形式仍然薄弱，重要的原因有：预算审查通常在财政年度开始后进行，额外预算资金通常不会上报，而且地方人大也缺乏专业知识来解释所收到技术性材料。

　　两位作者对监督权存在的矛盾有不同的见解。夏发现了一种“谨慎对抗”的模式和常务委员常有的尊从，因为他们常常和监督的对象处于同一种境况（p.226，p.245）。赵通过时间变化和目标不同看到了更多差异：人大低调处理与政府部门的冲突（直到最近也是如此），而对法院采取了积极的态度（20世纪80年代曾忽略它们）（p.6，p.43，p.66，pp.81-82，p.164）。对赵而言，调查错判的案例的做法已引起争议，法院企图回避监督，在这种情况下，立法的积极性和司法的独立性经常发生碰撞（第4章）。

　　强化监督机制，就如法律的制定，只是官僚机构内部的改革。它涉及政体制度化和政府部门之间权利的重新洗牌。它并不意味着向民主化迈进过程中出现了全面制衡。地方人大更多还是一个制定政策的监察机构而非议政机构，它给治理问题带来不同但却同样可靠的视角。

　　代表性

　　代议制政府需要有让选民表达意愿的机制和能够回应民声的领导人。今天的中国，党仍然声称它代表人民的利益，然而大众的意愿、代表的行为以及政策制定之间的联系最为薄弱。地方领导严格把握地方人大的选举，“当选者与选举者之间的联系微乎其微”（夏，p.101）。一些高层代表大会的官员甚至不知道自己成为某项职位的候选人，最后还是从报纸上知道自己“参选”。许多委员认为优先考虑的是人民的赞同，而不应该是大肆宣传选民利益。

　　虽然代表权在地方人大中发展最为有限，但代表们的“民意反映”比以往更多了（赵，p.4-5，第5章）。更多的代表们为群体或地方利益仗义执言（赵，p.101），一些人也努力地推动政策向预期的方向发展。大批年轻的、受过良好教育的代表们使代表大会充满活力（夏，p145-149，p.244）。许多地方人大汇集了当地的精英，他们中有直言不讳的知识分子和希望赢得政府扶持的企业家。尽管如此，全体会议仍然简短，从20世纪80年代到90年代，其时长和频率有所下降，会上尽是些只会赞同别人意见、不断鼓掌和投赞成票的“两只手代表”。（夏，p.43-50，p.65，p.135）。

　　改进代表权最好的做法是靠代表们在会议期间做些“好事”。自从20世纪80年代以来，政治学家们所称的“服务回应”，即为特殊选民获得利益的做法增加了。现在许多委员花大量时间答复信访、处理个案、担任监察员。这让他们注意到各种地方性问题，如提高贫困学生的资助金，为下岗职工找工作，帮助企业家抵制税收勒索，从劳动改革中培养人才或解决邻里纠纷。最近，许多人民代表大会设立热线和接待日，一些代表定期举行会议听取选民的意见。通过这些渠道了解个人的投诉及社会各界关注的问题。代表们了解人民的需求并加以传达，如修理道路和桥梁，改进公厕，停止在有危险物质的仓库旁边兴建酒店，改善餐饮卫生，迁移汽车站减少交通拥堵等。一些代表超越地域局限对职业、性别或少数民族问题发表了意见。一名教师关注图书馆和科学展览厅的建设，一位宗教领袖要求部队从自文革以来占领的庙宇中撤出，一位林业部门官员努力提高偏远伐木场的教育水平，一位妇女研究日托的可行性，一名穆斯林为增加非猪肉供应量而努力（赵，pp.95-97，夏，pp.136-148）。即便和自己的选举关系不大，人大代表们仍不遗余力处理所有他们感兴趣的问题。

　　但是这些努力不应该被夸大。尽管对于公益事业，做与不做几乎没有任何奖惩，富有公益心的代表们仍勇于承担责任，代表了人民的利益。这么做也存在风险（夏，pp.137-148）。那些热心关注选民或民众利益的委员被指责忽视整体利益，分化或伤害政府官员。普通代表们，总的来说，和其他选民一样代表党，但是他们“更关注整个政权的存亡和统治精英的利益而非大众的利益”（夏，p.251）。立法委员更是如此：继2003年选举之后，31个省人大中23个由省委书记领导（夏，p.113，pp.119-123）。人大代表是揭露社会不满和在冲突发生前敲响警钟的忠诚卫士（赵，p.95）。没有体制的保障，代表权完全依赖于热心公益的人士和领导的宽容，是不稳定、不确切且没有规律的。

　　（译者单位：河北廊坊师范学院外国语学院）