从字面上看，非政府组织既可以指门萨（Mensa）之类的社会团体，也可以指哈佛大学这样的教育机构，还可以指沃尔玛等营利性公司。借用世界银行业务指令（operational directive）14.70中所隐含的表述，本文将非政府组织限定为发展中国家的民间组织，这些组织“以人道主义与协商合作为特征，一般不追求商业化目标，而是致力于减轻人们的疾苦、关心穷人的利益、保护环境、提供基础性的社会服务，或从事社区发展”。因此，非政府组织是更为广泛的致力于国际发展的非营利部门的一个分支；我们的定义中不包括发达国家中诸如大学和医院之类的非营利主体。有些数据采集员把社区组织与非政府组织归为相关的一类。我们则将二者区别开来，理由是，与非政府组织不同，社区组织存在的目的是为了使其成员直接受益。

　　在贫穷的国家中，非政府组织是致力于促进国际发展，改善贫困人口福利的活动主体之一。非政府组织既独立行动，也和来自发达国家的双边援助机构、私人基础设施运营商、自助团体，以及地方政府一起工作。它们的规模大小不一。

　　非政府组织数量的稳步攀升引发了一些决策者、活动家、分析者的遐想（Fisher，1997），甚至有些观测人士声称，非政府组织正处于“静悄悄”的革命中（如Edwards & Hulme，1996）。从这个角度来说，非政府组织往往被理想化为只做善事，而将利益或政治因素抛诸一边的组织（Zivetz，1991；Fisher，1993）。在国际发展领域，非政府组织已被描述为官方发展机构的“新宠”，并被宣称为专门解决发展难题的“魔弹”（Edwards & Hulme，1996）。除了被看作是物品和服务的更有效率的提供者（Edwards & Hulme，1996）之外，非政府组织还被认为有助于改变人们的思维模式和态度（Keck & Sikkink，1998）。的确，正如哈佛大学历史学家入江昭（Akira Iriye，1999）所指出的那样，忽略非政府组织，就是“错读了二十世纪的世界历史”。

　　但是，这种对非政府组织的浪漫主义看法过于理想化了。从非政府组织的兴起来看，以发展为导向的非政府组织并不是新近才出现的，而是已经存在了几个世纪。比如，在今天会被认为是非政府组织的一些团体，曾经帮助组织过政府的反对势力，使得英国在1807年废除了奴隶贸易，随后这些团体扩大了他们的使命，以改善奴隶的困境和废除其他地方的奴隶制度（Keck & Sikkink，1998）。红十字国际委员会成立于克里米亚战争之后的1863年。在第一次世界大战期间和第二次世界大战期间，新的非政府组织致力于人道主义和发展目标的实现，其中包括1917年成立的拯救儿童基金（Save the Children Fund）、1942年成立的牛津饥馑救济委员会（Oxford Committee for Famine Relief）、1945年成立的国际救助贫困组织（CARE）。可以肯定的是，“二战”之后，非政府组织对于世界发展的作用日益重要。非政府组织的数量也从1909年的不到200个，增加到1956年的近1000个，而目前数量已经超过20000个。

　　事实上，由高收入国家给予非政府组织的用于促进国际发展援助的可自由支配资金也在逐渐增长，从1980年以前的微不足道增加到2004年的近20亿美元（OECD，2006a）。尽管如此，这一巨额资金还不包括另外多达数十亿美元、由非政府组织代表捐赠国实施具体项目的资金。根据早期的一项估算，由非政府组织代为支付的发展项目的总金额已经从1970年的9亿美元增加到了1993年的63亿美元（Riddell & Robinson，1995）。此外，非政府组织的政治影响力也越来越大，比如，世界银行实施的项目中要求有一定程度公民社会参与度的项目比例已经从1980年代末的6%提高到2006年的70%以上（World Bank，1995；2006a）。

　　同时，政府的发展援助项目也早就与非政府组织有密切的联系。早在1964年，就有超过6%的美国政府的对外援助项目是通过非政府组织，或所谓的“私人志愿机构”（private voluntary agencies）来实施的。早些时候，政府与非政府组织一起参与完成的项目有粮食援助，以及作为“粮食换和平计划”（Food for Peace Program）之一部分的物资援助。此外，志愿机构还帮助美国政府将其国内多余的食物收集起来并分发给发展中国家的需求者（Barrett，2002）。

　　尽管有些讨论提到过非政府组织的使命在于传播民主制度、自由价值观，或是对环境的保护，但是大量通过非政府组织安排的资金主要还是关注基本的人道主义援助和发展，例如，利用来自富裕国家的资源为穷国提供物品和服务。一项针对美国大型非政府组织的调查指出，五个总部设在美国的非政府组织的海外支出在2004年都超过5亿美元，具体是：世界宣明会（World Vision）为6.43亿美元、养育儿童组织（Feed the Children）为6.21亿美元、粮食济贫组织（Food for the Poor）为5.94亿美元、天主教救济服务组织（Catholic Relief Services）为5.40亿美元和国际救助贫困组织（CARE）为5.17亿美元（USAID，2006）。所有这些组织都专门从事救济和发展项目。相比之下，2004年环境方面国际支出最高的两个非政府组织是：世界野生动物基金（World Wildlife Fund）为9400万美元、大自然保护协会（Nature Conservancy）为3900万美元。另外，国际人权组织方面总支出最高的两个非政府组织是大赦国际（Amnesty International）3900万美元和人权观察（Human Rights Watch）2300万美元。

　　本文认为，非政府组织的优缺点很符合经济学家们关于非营利承包商的概念。对于许多非营利组织来说，人们很容易构想出了一个光辉的景象，那就是这些组织如何设法把重点放在解决问题上，而不陷入腐败和官僚主义。但是，非政府组织模式的优势同时也带来了它在议程设置、决策制定和资源分配等方面的相应弱点。此外，本文还认为，在过去几十年中，非政府组织数量的逐渐增长可以用如下三个因素来解释：政府服务外包的长期趋势；非营利“企业家”的新投资日益增多，以及现有非政府组织的专业化趋势。

　　一、作为非营利承包商的非政府组织

　　非政府组织的成员主要由一些具有利他主义倾向的雇员和志愿者组成，他们为之工作的目标是理想化的，而不是经济利益。这些组织的创始人往往具有热情和创造性，他们有时会拿出一种新产品，或想出一个更好的方式来改善既有的产品和服务。它们受到捐赠者的资助，这些捐赠者中有许多是穷人或是不留名字的人。对于这些属性，经济学家并不陌生。非政府组织，如同国内的非营利组织一样，可以用非营利契约的框架来解释。

　　汉斯曼（Hansmann，1980）关于非营利部门的研究认为，非营利组织区别于营利性组织的主要特征是非分配约束（non-distribution constraint），它阻止或者限制了管理层或董事在内部进行净利润分配。当然，非营利组织有能力向其雇员以额外补贴的形式分配“利润”，如提高工资、缩短工作时间或者提供更好的办公条件。不过，由于非营利组织的企业家不太追求利润最大化，他们反而可能在多个领域内获得竞争优势（Glaeser & Shleifer，2001）。特别地，非营利组织在提供那些质量难以检验的物品和服务方面具有优势，则营利性组织可能会降低质量，牟取利益。身份问题在这里也有一定的作用：具有理想主义倾向的企业家，如果他们提供低质量的产品，那会面临更高的私人成本，如个人道德自责等。此外，人们更有可能为非营利组织捐款，以改善所供产品的质量，而这种捐赠行为不大可能发生在营利性组织之中。

　　这种非营利企业家模型非常适合于用来分析非政府组织。

　　1.不可验证的质量（non-verifiable quality）

　　非政府组织给某些群体提供物品和服务，但是这些群体对所供物品和服务的数量和质量一般没有什么反馈意见。与一般的市场或政治环境不同，受益者运用市场的力量对非政府组织进行奖惩的能力较弱。公民可以投票选出官员，消费者可以选择从营利性供应商那里购买或者不购买商品，但是，当村民们面对由一个指定的当地非政府组织资助的一项具体发展计划时，他们几乎没有选择权，甚至不能拒绝。

　　因此，非政府组织更愿意取悦于捐赠者，而不是考虑受助者的利益。的确，捐赠是非政府组织行业内惟一的“市场力量”，在这一行业内，人们认为捐赠者的期盼着提高非政府组织所供物品的数量和质量，否则会收回捐赠。这就可以看出非政府组织的利益取向。

　　2.捐赠者的结构

　　对非政府组织最大的单笔捐赠通常来自各国政府。2004年，全球来自政府的官方资助共计877亿美元（World Bank，2006b），其中197亿美元来自美国（OECD，2006a）。这些资金中很大一部分是通过非政府组织而支出的。例如，在美国，近15%的官方经济援助是通过非政府组织实施的（USAID，2006），另有18%的官方援助是通过政府间组织，如世界银行和联合国来实施（OECD，2006a），其实多半也是借助非政府组织的渠道。从美国国际开发署（USAID）公布的数据来看，政府资金占到了非政府组织资金来源的25%（2006）。

　　我们再来看看其余四分之三来自民间捐赠的资金来源情况如何呢？令人惊讶的是，公司并不是其中的主力军。例如，埃克森美孚公司，一个在2005年利润额超过360亿美元的跨国公司，在国际事务上的捐赠也只是5200万美元；花旗集团的捐赠则不超过2800万美元（Foundation Center，2006）。一些富国政府的慈善基金会也不是主要的资金来源。2005年援助金额最高的盖茨（Gates）、福特（Ford）和凯洛格（W.K.Kellogg）三个基金会的支出分别为13.5亿美元、5.72亿美元和1.81亿美元；其中的国际支出也明显偏低，分别是1.88亿美元、1.62亿美元和4500万美元（Foundation Center，2006）。鉴于基金会的捐赠规模有限，它们倾向于资助一些新思路、新创意，而不是在旧的项目上再注资金。

　　个人捐赠也是民间捐赠的一部分。人们所熟知的某些来自富有人士的捐赠有：特德·特纳（Ted Turner）曾向联合国捐赠了10亿美元；沃伦·巴菲特（Warren Buffett）承诺向同是亿万富翁的比尔·盖茨（Bill Gates）的基金会捐赠1000万伯克希尔·哈撒韦（Berkshire-Hathaway）的B类股股票，其价值在2005年6月超过了310亿美元。尽管如此，许多个人捐赠资金还是来自于数量巨大的小额捐赠者。例如，粮食济贫组织的大部分收入来自大约300万个捐赠者的捐赠。管理如此一个庞大的捐赠者库，的确是一项高难度的公共关系实践。非政府组织与捐赠者之间的交流会进一步影响到它们提供给受助人的产品结构。

　　3.雇员的薪资

　　非政府组织向其雇员以额外补贴的形式分配它们的部分“利润”，比如更高的收入、更短的工作时间或者更好的工作条件，这种形式的分配究竟应该控制在什么程度呢？

　　非政府部门职员的薪资水平大致与政府部门的相当。哈佛大学肯尼迪政府学院公共政策专业2004年的硕士毕业生，在非政府部门工作的平均起薪是每年4.8万美元，相比之下，在私营部门工作则会有超过7.2万美元的收入，而在政府部门是4万多美元。政府职员的薪水被人为压低，是因为联邦政府推行了一项低薪政府雇员计划。即使薪金并不高，非政府组织部门仍然是一个买方市场，甚至只有非常优秀的毕业生才能在这个行业内幸运地谋得一份工作。

　　在最大的5家非政府组织中，前五位管理人员的最高薪资都超过了每年18万美元。这一薪资水平基本上与美国政府内阁成员和其他联邦高级官员持平。相比之下，私营公司高管的收入是这个薪资水平的3倍还要多。所以，在非政府组织部门工作的人，与在私营公司工作的人相比，他要接受一个终身收入的期望值会大幅减少的事实。而且，在非政府组织工作往往还需要“仍受”一些个人牺牲和长时间的加班（McMullen & Schellenberg，2003）。这个行业似乎比营利性的竞争对手更有成本优势，而这个优势来自于雇员们的无私奉献（Francois，2003）。

　　4.竞争优势何在？

　　私营部门也会承担一些发展任务，并通过其产生的利润来维持公司运转，如小额信贷公司靠贷款自我维持；或通过高收入国家的政府或者基金会的资助来维持运营，其业务包括基础设施建设、住房咨询等。还有一些公司的业务则大部分集中于履行捐赠国所约定的援助合同。

　　对于像美国国际开发署这样的双边援助机构所设立的项目，非政府组织和私营部门的发展公司在项目投标中相互竞争的现象并不罕见。这些招标项目包括修建农村公路、提供一定数量的粮食，甚至是建造和运营一个儿童养育中心或小学校。比较常见的是，非政府组织和营利性企业在一些不同的领域内互相竞争。据国际救助贫困组织负责国际业务的副总裁迈克尔·雷华德（Michael Rewald）所说，私营部门的发展部门在大规模的基础设施项目上具有竞争优势，而非政府组织在基层项目上则有更好的人脉和表现。我们对美国国际开发署2001年的黄页整理汇总后发现，在美国国际开发署近200亿美元的公开合同中，有100亿美元发放给了私营部门，有70亿美元分配给了非政府组织，剩下的资金则给了各类政府组织和其他非营利主体。当然，其中一些款项可能会被再次分配给非营利性或营利性分包商，因此不太容易弄清楚各个主体真正分得的比例。

　　在英国，类似的体制也同样存在，一家叫做英国国际开发署的双边援助机构与大量营利性和非营利行的发展组织在公开竞标的条件下签订了外包合同。胡森特鲁特（Huysentruyt，2006）分析了这些投标活动，发现只有30%强的招标既面向非营利组织也面向营利性组织，只有不到20%的招标面向非营利性组织，其余的仅仅针对营利性公司。非政府组织一般凭借其公共物品的供给优势来赢得援助项目。有趣的是，非营利性标的不像营利性标的那样严格遵守项目的规定条款，而营利性公司在合同签订后更有可能要求追加资金来完成项目（因为费用超支等）。

　　从理论上说，各国政府也会受到非分配约束的影响。很早以前，作为一项促进发展的工具，国外援助就已经直接参与到受援国政府运作中了。即使在今天，对于受援国政府来说，国外援助也是直接的预算保证（budgetary support）（Tarp，2000）。然而，双边援助机构担心，在许多国家中，政府活动的剩余索取权人（residual claimant）不是纳税人，而是腐败的政客。许多情况下，他们更倾向于与一个“值得信赖”的西方援助机构签署合同，以免发展援助项目被滥用。于是，非政府组织往往成为援助项目的首选对象（Fisher，1997）。

　　二、非政府组织的成长

　　在过去几十年中，非政府组织茁壮成长，这是潮流、思想和技术互动的结果。长期以来，各国政府将越来越多的发展援助项目外包给了非政府组织，这顺应了组织的非核心职能外包化的趋势（Mullin，1996），而“政府的发展援助败局已定”也是原因之一（Barr & Fafchamps，2006）。同时，通信成本的降低使得非政府组织在开展工作时更为便捷和低廉。这些便利条件促成了非政府组织的迅速成长。

　　1.承接的政府合同越来越多

　　当非政府组织首次成为美国政府发放多余粮食的外包对象时，通过这类组织实施的经济援助还不到援助总额的10%。到1988年，美国的这一比例达到了两位数，并且一直持续增长。这种变化也体现出各国政府服务外包这一大趋势。例如，1985年纽约市将超过10亿美元的社会服务合同分包给一些非政府实体（Smith & Lipsky，1993）。即使是涉及国家安全方面的服务也分包了：2003年各国在私人兵役方面的支出估计达到了250亿美元（Kurlantzick，2003）。

　　尽管通过非政府组织渠道所支出的政府款项在日益增加，但是美国非政府组织的资金来源中来自美国政府的份额却是在不断下降。例如，粮食援助项目中来自政府的资金比例越来越小，从1964年的100%下降到2004年的不足10%；政府给非政府组织的经济援助越来越多；非政府组织收入中来自政府的部分呈现下降的趋势，从1964年最高的60%，下降到2004%的25%。

　　因此，我们可以看到两个相互对立的趋势，一方面，非政府组织对政府项目援助的依赖性在逐渐增强；另一方面，非政府组织对政府的资金依赖程度却在逐渐降低，它越来越多依靠自我筹资。因此，政府服务外包的增长趋势可以部分地解释近年来非政府组织成长的原因。

　　2.非政府组织的队伍越来越大

　　根据国际协会联盟（Union of International Associations）的数据，在过去半个世纪中，美国的国际性非政府组织的数量年增长率超过了6%。在美国国际开发署注册的总部设在美国的非政府组织数量从1961年的57个增加到2004的531个，平均年增长率为7%。1960年代初，大多数登记的非政府组织与宗教有关系，像天主教救济服务组织或路德教世界救济会（Lutheran World Relief），还有一些是针对特定国家的非政府组织，如近东基金会（Near East Foundation）或罗马尼亚福利组织（Romanian Welfare）。从那时开始到现在，非政府组织的规模、覆盖范围和使命都已经大大扩展了。大部分新近注册成立的非政府组织的规模较小，特别是相对于国际救助贫困组织和世界宣明会这样历史悠久的组织来说更是如此。

　　小型非政府组织的活动更是多种多样。一项关于美国非政府组织的拥有4125个样本的调查显示：美国非政府组织中有80%主要集中于国际宗教事务（29%）、国际发展和援助（21%）、医疗卫生（18%）和教育（12%）等四大领域，其余20%的非政府组织分布在环境、人口与可持续发展（5%）、经济发展（5%）、人权、移民和难民事务（5%）、农业发展（2%）、民主和公民社会（2%）、科学和技术发展（1%）等领域。

　　衡量一个非政府组织的规模通常依据的是该组织在某个年份的收入总额。上述调查涉及的4125个非政府组织中，大多数组织规模并不大，有75％的组织年收入不到50万美元（Reid and Kerlin，2006），只有11%的组织年收入超过200万美元。事实上，这11%的非政府组织的收入占到了全部调查对象总收入的94%。虽然处于边缘地带的小型非政府组织几乎不会有什么收入，但是它们可能会有一些好的创意——如果成功的话——收入会相应增加。这里有一个例子是保罗·法默（Paul Farmer）等人创建的健康伙伴基金会（Partners in Health）。该基金会创立于1987年，在海地（拉美国家）提供社区医疗服务。他们因为在防治艾滋病和耐药结核病等传染性疾病方面的方法具有创新性和成本效益而广受赞誉（Kidder，2003；Moeller，2005）。今天，这个基金会已拥有3260万美元的年收入，它已有能力和其他非政府组织为争取政府或者盖茨基金会的捐赠而进行竞争。然而，包括健康伙伴基金会在内，大量的非政府组织仍旧处于边缘地带。

　　3.专业化程度不断增加

　　哈佛大学肯尼迪政府学院毕业生的去向说明非政府组织的专业化趋势正在逐渐增强。1980年，只有8%的公共政策专业的硕士毕业生选择到非政府组织中工作（KSG，1998）。到了2004年，这一数字已攀升至31%（KSG，2004）。非政府组织的运转比以往要好，体现在它有不断增长的、更为可靠的收入来源。

　　自1989年以来，在美国国际开发署注册的非政府组织的收入已经达到了年均8%的增长（消胀后的数字），而这些非政府组织获得的政府资助只有每年6%的增长。这是否意味着个人捐赠者正在变得更加慷慨呢？答案是否定的，个人捐款也仅有每年不到4%的增长。相反，是非政府组织自身已经在筹资方面变得更加富有创造力。他们所获得的实物捐赠（in-kind donations）有了惊人的增长（每年14%），并且私营收入也在增值（每年10%）。1989年，民间对美国国际开发署注册的非政府组织的资助为46亿美元（以2004年美元币值计算），这其中很大程度上（61%）依赖于私人捐赠，也有一部分（24%）是依靠诸如销售出版物或服务收费等所获得的收入，其余15%则来源于以当前市场价衡量的实物捐赠，如粮食、衣物和药品。到2004年，民间捐赠已增加了三倍之多，达到150亿美元，而以上这三个来源也基本上是均衡增长的。

　　4.发展中国家的非政府组织

　　发展中国家的非政府组织也在迅速增加。虽然还没有这方面的时间序列数据，但已经有一些对于发展中国家非政府组织活动的代表性调查。例如Barr、Fafchamps和Owens（2005）对乌干达非政府组织部门的调查。他们从3159个登记注册的非政府组织中选取了199个有代表性的组织作为样本，发现绝大多数的非政府组织仅有很少的收入。199个被调查对象中有四家大型的国际性非政府组织的收入超过了所选调查对象收入之和的一半。被调查的非政府组织的收入均值是27.4万美元，而中位数仅为2.2万美元。它们的大部分资金来自于外部的国际性非政府组织和双边捐赠者，且这些资金主要是被分配给了大型非政府组织，而小型非政府组织的收入有一多半是来自会员缴纳的会费、地方筹资和经营其他业务所得的收入。

　　不同国家的非政府组织会有很大的不同。在对孟加拉国所进行的一次类似调查中，Gauri和Galef（2005）认为，非政府组织是“高度组织化的，并且相对来说具有同质性。”他们统计了6590个登记注册的非政府组织，发现这种同质性似乎归功于孟加拉乡村银行（Grameen Bank）小额信贷模式的成功。无论是大型还是小型非政府组织都采用“总部－分支机构”这样的组织形式，并且侧重于信贷服务，它们收入中来自于服务收费的数额要多于所获得的捐赠。

　　如果没有资金或工作人员，乌干达的非政府组织能做些什么呢？事实证明，它们什么也做不了。大多数乌干达非政府组织在描述其职能时一般会提到“提高知名度”（97%）和“宣传和游说”（60%）。少量的经费就足以实现这一目标。值得一提的是，如果非政府组织的领导人认为无知是贫困的重要根源的话，有限的经费预算可能会迫使这些非政府组织更注重“游说”，而不是提供实实在在的物品或服务（Barr et al.，2005）。

　　相比之下，孟加拉国的非政府组织则更多的是提供实际的服务，90%以上的非政府组织可以提供小额贷款，一半以上可以提供医疗服务（55%）。一个典型的孟加拉国非政府组织可以为大约4300个家庭提供服务。除小额贷款和儿童教育服务（需要付费）以外，很多时候像医疗卫生这样的服务是免费提供的，但总的来说，非政府组织要求受益人支付一部分费用的做法也并不罕见（Gauri & Galef，2005）。

　　三、影响与评估

　　人们通常不对非政府组织进行定量的评估。不过，还是有许多学术研究对个别项目的结果进行了评估。例如，对在肯尼亚和印度的地方性非政府组织实施的项目进行的一些随机评估发现，它们提高了教育水平（Banerjee et al.，2003；Kremer，2003）。Kremer等（2002）描述了国际儿童救援组织所实施的一个项目，该非政府组织从14所劣等学校中随机挑选了7所学校，为它们提供校服、课本和校舍建设。该项目的实施提高了这些学校的入学率，并且5年之后，其学生完成学校教育的比例也增加了15%。并非所有的随机评估其结果都是好的；也有一些评估发现项目实施前后并没有什么区别（Duflo & Kremer，2003）。

　　少量的批评性文献对非政府组织在提高目标受众的生活状况中的有效性提出了质疑。例如，Mendelson和Glenn（2002）对东欧的一些致力于民主建设的非政府组织进行研究后认为，外国非政府组织在受助国所设立的分支机构虽然资金充足，但却没有获得当地百姓的支持。Stiles（2002）认为，孟加拉国的有些非政府组织可能在寻求公共领域的更多参与（如涉入政治领域），并且进行营利性活动，从而可能会对穷人的生活产生一些意外和消极的后果。Gauri和Galef（2005）也指出，孟加拉国非政府组织进行的小额信贷活动为其经理人员创造了一种激励，即，为了使投资规模最大化，他们专门将贷款发放给了富裕的村庄。虽然这样做有纯粹的经济学意义，但这却意味着非政府组织的活动可能没有惠及到那些最贫困的人群。

　　即便评估工作通常是为了给非政府组织导入一种良好的工作模式，但是却没有反映出这些组织的实际效果（Edwards & Hulme，1996）。经合组织（1997）的调查显示，“我们仍然缺乏确凿的、可靠的证据来证明非政府组织在发展项目和方案上的影响。”非政府组织所进行的绝大多数项目评估都是描述性的，很少有严格的统计分析，且几乎从来不报告特别负面的结果。采用一套更为科学、透明的评估方法也许可以对非政府组织的项目进行一次清晰的评估。这方面也有若干优秀的案例。例如，世界宣明会海地办事处最近和国际粮食政策研究所、康奈尔大学以及食品和营养技术援助机构在海地开展了一项为期五年的比较研究，以确定（针对所有儿童的）预防保健和营养干预措施是否比（针对营养不良的儿童的）康复计划更为有效。

　　此外，假定我们可以衡量出个别项目的影响，但我们却很难计算出有多少影响是非政府组织努力的结果。毕竟，非政府组织的项目可能会替代和排斥政府服务或营利性活动；项目受助人可能在项目的发展和推广上投入时间不足；非政府组织所用资金和劳动力的机会成本难以衡量。非政府组织在贫困社区花钱雇用当地劳动力，这可能是一种重要的溢出效益。

　　然而，人们对缺乏明确、客观的评估不应该感到特别吃惊。对于非政府组织来说，评估不会带来什么实际利益，而对官方的捐赠机构来说，也不是特别愿将结果公开（Riddell & Robinson，1995）。此外，无论在富裕国家还是在贫困国家，对于非政府组织的公众关注度都非常高，这样反而降低了对非政府组织进行严格评估的要求（PEW，2002；Barr & Fafchamps，2006）。

　　四、非政府组织的沉重包袱

　　非政府组织似乎代表了个体公民对全球不平等的最好回应。但是，非政府组织的发展模式本身还是面临一些潜在的挑战，如过多的行动者、过多的中间环节和过多的使命。

　　1.过多的行动者

　　非政府组织在向军统区提供人道主义援助时，“撤出威胁”是为数不多的筹码之一。但是，无国界医生组织（Médecins Sans Frontières）也应该撤出吗？在一个拥有很多非政府组织的世界里，一旦撤出，它很快就会被其他组织所取代。因此，“撤出威胁”便失灵了。基于这一原因，联合国、美国国际开发署和欧共体的人道主义力量正试图在冲突和灾难中来组织援助工作，但这是一场艰难的斗争（Stoddard et al.，2006）。一般来说，非政府组织卷入国外援助项目，反而使得“善行”的激励工具更难发挥作用。

　　有趣的是，非政府组织之间也会发生兼并和收购行为，但这些行为往往都是为了适应增长战略和满足市场条件的需要，而不是去解决非政府组织之间的协调问题。

　　2.过多的中间环节

　　正如各国政府和企业都非常关心其核心竞争力而将其他职能外包一样，非政府组织也开始沿用这一做法。结果，富国的许多非政府组织差不多变成了筹款机构，进而选择合作伙伴，将项目分包给受助国的非政府组织或社区组织。实际上，富国的非政府组织开始发挥同旧日的基金会和双边援助机构一样的作用，它们在向受助国本地的非政府组织和社区组织分配资源或外包开发项目有一定的优势。当地的非政府组织可能与受助地区有更好的关系。当地的非政府组织可能成本更低，因为它们可以支付更低的工资。作为连接高收入的捐赠国和低收入的受助国的桥梁，以及作为一种有用的技术手段，将资源分包给当地非营利组织便更有意义。

　　但在这样一个规范匮乏、受益人对开发项目又缺乏意见反馈能力的领域中，优化资源配置的成本将非常高。融资成本（至少）会占到成本总额的10%，监管和评估成本大约占到5%，因而在一轮的资源分配中，再分配资金的15%就这样被轻易地扣除了。注意，国际发展援助是通过多种渠道进行资源分配的——从纳税人到双边援助机构、到政府间组织、再到国际性非政府组织，最终到达一个地方非政府组织那里，由它来提供相应的物品或服务。从最初的资金转移到最终受益者身上，这中间到底产生了多少耗费，没有人能说清楚。

　　3.过多的使命

　　每一个非政府组织都有自己的使命。例如，西藏扶贫基金会宣称，它的使命是对“能够增强西藏人民能力，确保西藏的就业和现代部门中有效竞争的项目”给予优先支持。大多数非政府组织的使命表述中都隐含了这样的意思，就是非政府组织最清楚它们的受益者最需要何种服务。在很多情况下，设立一项非专制的、成本低廉的使命可能是一种有效的做法。为捐赠者所熟知的这样一种办法是服务券（vouchers）。

　　直接发放给目标受众——可以是个人、家庭或者社区——的服务券允许他们购买私人物品和服务。正如Easterly（2002）所谈到的，穷人可以从国内外的非政府组织和私营发展机构那里购买服务。收到服务券的机构随后将服务券返回到服务券基金中心，由中心给这家机构增加预算。从理论上讲，服务券的实行将产生了一个二级市场，在这一市场中，服务券的价格反映了该特定区域援助工作所取得的成就。服务券的做法除了把决策权交回给目标受益者外，市场价格也将有助于我们提供合意的服务。

　　服务券计划已经在小范围的地区得以实行（United Nations，2003；Catholic Relief Services，2006），但主要是在人道主义灾难的受难地区推行，“在那些地方已经有强有力的证据表明，为人们提供现金或服务券的工作已经展开”（Harvey，2007）。当然，对于某些非政府组织的工作来说，服务券也可能是行不通的，比如倡议行动，此时首先要解决集体行动问题。然而，正如我们已经证明的那样，大多数非政府组织的开支实际上都是花费在为个人提供物品和服务上。所以，要充分发挥非政府组织的作用，应该在更大的范围内推行服务券。

　　五、结语：非常规的发展道路

　　非政府组织在国际发展中正发挥着越来越重要的作用。无论是来自富裕国家的个人捐赠还是来自双边援助机构的项目资金，正在通过它们进行分配。非政府组织的“卡车”，或是它们承包的“卡车”，正在将物资运送到那些世界最偏远地区的贫困社区中。非政府组织的管理人员，以及与它们合作的地方组织的管理人员，正在决定如何分配稀缺的发展资源。

　　我们还不能说非政府组织整体上是否就比政府部门或营利机构更好。能产生因果推断的评估还有很多欠缺。另外，非政府组织本身在质量和效益上也有很大的差异。

　　非政府组织充分利用了很多人的利他主义精神（有时也有非利他主义精神）。然而，这种发展模式并非没有挑战。非政府组织不但将所提供的物品和服务承包给私营部门来经营，而且议程设置也可能分派出去了。分权和多层次决策可能会降低效率。随着非政府组织筹集的自有资金越来越多，并开发了自己的专业领域，它们有能力面对更大的市场力量，而不仅仅是去满足捐赠者的偏好。援助服务券可能是给予受益者的一种市场力量。毕竟，发展中国家的贫困人口往往已经在向当地非政府组织的收费服务付费，来为“发展”支付代价。