一、引言

　　1498年，一个名叫John Cabot的欧洲人首次踏上北美大陆（Athearn，1988），自那时起，潮水般涌入的欧洲移民建立了一个又一个殖民地，并最终孕育了一个新的国度--美利坚合众国（the United States of America）。作为一个典型的移民国家，它与外部世界有着异常紧密的联系。数百年来，成千上万的外来物种（alien species）被有意或无意地带到了美国，其中的绝大多数都是有益的，如棉花、小麦、水稻等；但是也有少数外来物种成为入侵种（invasive species），严重威胁美国的生态环境、经济发展以及公众的健康，这种现象就是当代全球热点问题之一的生物入侵（biological invasion），即某种外来生物借助自然或人为途径从原先的栖身之地进入另一个地，给该地的生态环境、经济发展或人的生命健康等带来或可能带来重大损失的过程。

　　据估计，外来入侵物种每年给美国带来120多亿美元的直接经济损失（Pimentel et al., 1999），其中仅79种最严重的外来有害生物就致损高达96多亿美元（OTA，1993），间接损失更是天文数字。举植物入侵为例，有学者估计美国境内已有超过5，000种外来植物入侵并在其生态系统中成功建群（Morse et al, 1995）。密西西比河流域的大片草场，因外来杂草的侵入，原本每隔60～110才发生一次的大火，如今每隔3～5年就发生一次，美国前内政部长Babbit在1998年的一次会议上总结说：外来有害杂草给美国的环境与经济带来的破坏甚至等于洪水、地震和飓风破坏的总和（Peter A. Coates，2006）。毫不夸张地说，美国是当今世界上生物入侵最为严重的国家之一，引起了社会各界的广泛关注。

　　二、美国应对生物入侵立法的历史

　　面对愈演愈烈的外来物种入侵问题，美国采取了一系列法律措施加以应对。早在1900年，就制定了著名的《莱西法案》（Lacey Act）。经过百余年的发展，美国逐步形成了一个以联邦立法为主，州立法和相关国际法规为辅的比较完整的立法体系，为应对生物入侵所带来的严峻挑战奠定了坚实的法制基础，如图-1所示。

　　在图-1中，各部法规所对应的汉译名称有节略，其英文全称和美国法典编号（United States Code, USC）可参阅美国国家入侵种委员会（National Invasive Species Council, NISC）官方网站（www.invasivespeciesinfo.gov ）。此外，尽管美国是一个典型的普通法国家，判例法（case law）在其法律体系中占重要地位（艾森伯格，2004），但在与生物入侵相关的立法中，几乎都是制定法（statute）。这或许也是当代环境立法趋势的一个重要映证。由于缺乏必要的专门知识和经验，法院在对新型环境问题的司法裁判中常常感到力不从心，创制出具有普适性的司法判例就更是勉为其难。因此，联邦立法（包括国会立法和行政立法）、州立法和美国认可的国际法规构成了当前美国生物入侵立法体系的三个重要组成部分。

　　（一） 联邦立法

　　同大多数国家一样，美国联邦一级的生物入侵相关立法也是一个逐渐累积的结果。特定时期出现了特定问题，然后创制特定立法来加以控制，逐渐涵盖了不同行业、不同物种和不同引入方式（Matthew Fasham，2001），最终形成了一个略显庞杂但完整的联邦生物入侵立法体系，在美国当前的生物入侵法律管制中发挥着最重要的作用。

　　1.1970年以前的生物入侵联邦立法

　　从建国伊始到上个世纪70年代，美国对外来物种入侵关注的焦点一直集中在防止以农牧渔业为代表的产业损害上。这一时期，随着现代化交通工具的迅速发展，危险性病、虫、草害等在国际间人为播散的可能性与严重性更为凸显，这些因素反映在立法上，就是格外重视检疫立法，特别是出入境检疫立法。如1900年的《莱西法案》、《1912植物检疫法》（Plant Quarantine Act）和1931年的《动物损害控制法案》（Animal Damage Control Act），以及1944年的《有机体法案》（Organic Act）等。

　　2.1970年至1999年生物入侵联邦立法

　　随着人口的增加和经济的快速发展，环境污染和生态破坏所导致的环境压力引起了公众的广泛关注，60年代末，在西方世界兴起了规模空前的环境保护运动。事实上，外来物种入侵不仅危害以农林业为代表的各种产业，它对环境的破坏也是极其严重的，只不过长期以来人们一直未给予足够重视而已。

　　1970年，这种状况有了根本性的转变。《国家环境政策法案》（National Environmental Policy Act）的制定就是其显著标志，它的重要遗产之一是引入了意义深远的环境影响评价制度（Environmental Impact Assessments, EIAs）。一项工程只要与引进外来物种相关，在实施之前都可能被要求进行环境影响评价，以保护美国的生态环境不受外来物种的危害。

　　1972年的《滨海地区管理法案》（Coastal Zone Management Act）要求控制外来物种对近海生态环境的危害；1973年的《濒危物种法案》（Endangered Species Act）要求抢救本土濒危物种，保护美国的生物多样性；1992年的《外来物种防止与执行法案》（Alien Species Prevention and Enforcement Act）则规定严禁邮寄法律所禁止的外来动植物及其产品。

　　1996年的《国家入侵种法案》（National Invasive Species Act）则是另一部重要的生物入侵立法，它是对1990年《外来水生有害物种防止与控制法案》（Non-indigenous Aquatic Nuisance Prevention and Control Act）的修改补充与再授权（re-authorise），着眼于防止无意引入外来有害物种以及随后在五大湖区（Great Lakes）、切萨皮克湾（Chesapeake Bay）和墨西哥湾（Gulf of Mexico）等地的扩散。尽管该法案主要是针对水生入侵种的，但它的立法精神和基本法律原则却在某种程度上起到了生物入侵国家政策法的作用。

　　3.1999年至今的生物入侵联邦立法

　　上个世纪末，全球化进程进一步发展，整个世界似乎变成了一个地球村。一方面，由于人员和物资的国际交流呈几何级数增长，外来物种传入的威胁变得比以往任何时候都要大；另一方面，在生物入侵的宏观管理层次上，仅靠农业部特别是APHIS来承担生物入侵的主要管理职责已经显得有些力不从心，改变旧的管理体制势在必行。

　　1999年克林顿总统颁布了《第13122号行政命令》（Executive Order 13112），标志着美国生物入侵立法进入了一个新的历史阶段。虽然它只是行政立法而非国会立法，但由于生物入侵管理事务的高度行政化，它的作用却是其它生物入侵立法所不能比拟的，这部法律的最大成就是成立了联邦层次的中心协调机构--国家入侵物种委员会，它要求所有联邦部门采取积极而协调一致的行动防止外来有害生物的侵入、定居和扩散，并采取一切必要措施对已成灾的外来种进行控制，最大限度地减轻它的危害，在人力物力允许的范围内着手对受损生态系统进行恢复。

　　此外，2000年的《植物保护法案》（Plant Protection Act）对现存的植物卫生相关法律进行了整理；2003年的《海狸鼠控制与清除法案》（Nutria Eradication and Control Act）则首次针对单一入侵种进行法律管制；2007年的《水资源开发法案》（Water Resources Development Act）甚至调动军队来进行外来种的清除工作，它规定陆军部在密西西比河上游修建一个防止亚洲鲤（Asian carp）进一步扩散的工程项目，用以保护和恢复大湖地区的生态环境。

　　（二）州立法

　　美国是一个典型的联邦制国家，联邦与州并无直接的隶属关系，而是通过法律的规定来划分各自的权限。一般而言，涉及国外的生物入侵事务通常由联邦负责，而在各州境内的生物入侵管理工作中，联邦和各州显然存在交集，很难截然区分。

　　州级生物入侵立法的历史比联邦立法更为久远。1726年的康涅狄格州、1775的马萨诸塞州以及1766年的罗得岛州都制定了针对外来种小蘖Berberidaceae的法令（王春林，2000）。目前，50个州都有生物入侵相关立法，尤其是沿海各州和大湖（the Great Lakes）地区各州，不仅立法数量多，而且规定更为详尽和具体，现以加利福尼亚州为例进行简要介绍。

　　《加利福尼亚州规章和行政规则》（California Code of Regulations）第四条和第六条规定了植物检疫和病虫害控制，也有涉及外来啮齿动物和外来杂草控制的相关条款。加州议会立法（California Law）主要有四部：《加州鱼类与宠物法典》（California Fish and Game Code），对受限制的外来野生动物的进口、运输和饲育做出了规定；《加州食品与农业法典》（California Food and Agricultural Code），对外来种的引入、植物检疫和病虫害控制进行了一般化的规定并对某些特定的外来种进行了具体规定；《加州港口与航运法典》（California Harbors and Navigation Code）和《加州公共资源法典》（California Public Resources Code）主要对防止船舶压舱水可能导致外来水生物种入侵做出了相关规定。

　　（三）国际法规

　　外来物种入侵的起因和潜在影响早已超越了国家边界，为对付这一问题，需要国际协同一致的法律文件支持的国际行动（科勒尔·海因等，2002）。根据联邦宪法第六条的规定（梁西，2000），美国对国际法规采用的是自动纳入的方式，即国家一旦缔结或加入某一国际条约，该国际法便自动地成为国内法的一部分。

　　1952年的《国际植物保护公约》（International Plant Protection Convention，IPPC）是美国最早采纳的生物入侵国际立法之一，它建立了在国际贸易中防止植物和植物产品病虫害蔓延的国际病虫害检疫机制，防止该类外来物种在国际间的入侵与传播；1955年的《美国与加拿大大湖地区渔业协定》（Convention on Great Lakes Fisheries Between the United States and Canada），则规定两国加强合作，防止、控制或清除五大湖区以大西洋七鳃鳗（Sea lamprey）为代表的外来水生入侵种。此后，美国又参与制定并批准了一系列国际法规，如图-1所示。

　　需要指出的是，许多与生物入侵相关的国际公约或条约等美国并没有参加或批准，如前总统克林顿虽然签署了《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity），但参议院至今还没有批准，因而迟迟没有生效，美国只能以观察员的身份参加缔约国大会。

　　三、美国应对生物入侵立法经验及其启示

　　我国也是世界上遭受生物入侵严重危害的国家之一，外来入侵物种的踪迹已遍布大半个中国（丁建清，2002）。2001年首次进行的生物入侵现状调查表明，目前我国可查明的外来入侵种有283种，每年所造成的经济损失高达1196.9亿元（徐海根等，2004）。生物入侵所造成的巨大损失及其潜在危害引起了政府和人民的广泛关注，法律介入这一严重问题已是社会各界的共识。

　　经过百余年的发展，美国的生物入侵相关立法逐步形成了一套比较完整的体系，在生物入侵的法律调控中发挥了巨大作用，成为许多国家效仿的对象。当然，我国的国情与美国有很大的不同，我们没必要照抄照搬。然而，回顾美国生物入侵立法史的发展轨迹，至少可以发现以下几个趋势值得我们高度关注，在未来中国的法律实践中可以适当地参考借鉴。

　　（一） 制定了专门性法律

　　在目前美国的生物入侵立法体系中，《第13112号行政命令》和《国家入侵种法案》发挥着基础性的作用，在某种意义上说，它们构成了美国生物入侵立法体系的骨干框架，为生物入侵的法律管制提供了协调、清晰而强有力的支撑。

　　就生物入侵的法律管制事务而言，因为它的复杂性和综合性，在几乎所有国家，其相关的法律法规都不是单一的，而是多部法律法规的集合体，为了使之协调有力，最好是在其中有一部法律起骨干作用，不妨称之为生物入侵基本法或生物入侵专门法。我国的近邻日本已于2005年颁布了《入侵种法案》，从这部法律的立法宗旨，基本原则和具体条款等来看，在很大程度上它是参考借鉴了美国的相关经验。

　　从我国目前的法律实践来看，已经制定了一些与生物入侵相关的法律法规，但由于缺乏一部基本性的立法，现有的相关法律、法规显得比较分散，立法侧重点也各不相同，致使我国构建的外来入侵物种防治制度在有效性和执行性等方而还存在着许多问题（汪劲，2007）。

　　近年来，许多专家学者、全国人大代表以及政协委员在不同场合多次呼吁制定生物入侵方面的法律，如在第十届全国人民代表大会第一次会议上，全国人大环境与资源保护委员会就已建议国务院尽快组织环境保护、农业、林业、海关、检验检疫等部门，研究制定外来物种入侵控制方面的法律草案（全国人大环资委，2003）。由此来看，尽快制定一部起能够协调作用的生物入侵专门法律，是完善我国生物入侵立法体系的重要环节之一。

　　（二） 建立了中央级的协调机构

　　《13112号总统行政命令》的最大成就之一就是成立了国家入侵种委员会，它不是一个实体性质的内阁组成部分或独立管制机构，而只是一个协调机构，由内政部、农业部和商务部等相关部门的首长组成，定期召开会议并协调各机构的行动，从而改变了不同管理部门各自为政的局面，为更好地进行生物入侵的管理工作奠定了组织基础。

　　在我国，目前涉及生物入侵的管理机构很多，环境保护部、农业部、国家林业局、国家质量监督检验检疫总局、国家海洋局等部门承担着相应的管理职责。由于生物入侵是一个涉及经济、环境和健康等多方面的复杂问题，它的多重维度决定了不可能只由一个政府部门来加以管理，必然是多部门来共同应对，总观世界各国的相关管理体制，都程度不同地体现了这一特征。

　　多头管理必然会产生一个问题，即管理体制内部的内阻或内耗现象。即使象美国这样有着悠久法治传统，部门与部门之间的职能与职权划分比较清晰的国家尚且需要成立一个国家入侵种委员会来协调各机构的关联工作，那么，对于我国来说，成立这样一个机构的必要性更是勿需多言。

　　然而，目前最大的问题是我国的议事协调机构过多过滥，当前总的趋势是想方设法把这这些机构予以撤销或合并，而要设立一个新的议事协调机构则困难重重，或许，目前所能做的只是等待一个合适的时机。

　　（三） 中央立法与地方立法相互配合

　　联邦立法和州立法构成了美国生物入侵立法体系的两个重要组成部分，联邦与州各自权限与职责划分比较清晰，在其国内的生物入侵管理事务中能够充分发挥联邦和州的积极性，推诿扯皮现象较少出现，而这一点在许多国家，特别是那些国土较大的国家，都是个棘手的问题。当然，美国生物入侵法律体系的这些长处与其独特而悠久的法治传统也有一定的关系。

　　我国目前生物入侵地方立法基本上处于起步阶段，2006年沈阳市制定了《沈阳市外来物种防治管理暂行办法》，走在了我国生物入侵地方立法的前列，但如何协调国家层次的法律与地方立法的关系，如何充分考虑地方的特殊情况，因地制宜地进行地方立法，对这些问题的研究尚显薄弱，值得深入探讨。

　　（四） 从只注重经济损失转向与保护生态环境并重

　　几乎所有国家在生物入侵的管理事务中，都经历了一个最初主要关注于农业的保护以及其他部门的经济利益，然后才是对生态环境的关注，也就是说，经济第一，环境第二的观点长期主导地位。美国也不例外，在早期的相关立法中，对生态环境的保护只有零星的条款加以规制。但审视近期，特别是进入新世纪以来所颁布的几部法律，如2000年的《有害外来杂草控制法案》（Noxious Weed Control and Eradication Act）、2003年的《海狸鼠控制与清除法案》（Nutria Eradication and Control Act）以及2006年的《大湖地区鱼类与野生动物恢复法案》（Great Lakes Fish and Wildlife Restoration Act）等，一个很明显的趋势是越来越重视受损生态环境的修复和保护。

　　在我国当前的生物入侵相关立法中，也有一些关注生态环境方面的条款，但都比较零碎，并且几乎没有对受损生态系统进行生态恢复的相关规定，或许这并不仅仅是一个法律问题，更重要的是经济社会发展阶段问题。可以预计，当国民经济发展到一定水平后，随着政府财力的增强和全社会生态环境意识的提高，规范因生物入侵而导致受损生态系统的恢复问题将会提上政府日程，相关的立法也一定会随之出台。

　　（五） 从外来入侵种的一般控制转向对一般与特定入侵种控制并重

　　目前，世界各国的生物入侵法律规制基本上都是针对外来种的一般控制，即使有些进行了分类，如划分了病害、虫害，杂草等，但针对单一特定物种的法律管制，则很少见。美国近期所颁布的几部法律则有了一个鲜明的转向，如图-1所示的针对棕树蛇（Brown Tree Snake）这一特定入侵种的法案。由于这几部法律颁布的时间还比较短，其实施效果尚不便进行评价。由于控制目标明确，判定标准明显，这些法律的执行效果或许比那些对外来入侵物种一般控制的法案要好很多。

　　我国的入侵种类别广泛，但松材线虫、美国白蛾和红脂大小蠹等少数十余种每年造成的直接经济损失就超过574亿元（朱旭东，2008），占总损失的一半左右。能否借鉴美国的做法，针对一种或几种严重的入侵生物进行专门的法律控制，值得思考。

　　四、结语

　　纵观世界法律发展的历史，移植是法律发展的重要途径。我国改革开放以来法制建设的实践也证明了这-点，知识产权法的成功引进就是一个最好的例证（张文显，2001）。同样，在生物入侵的法律规制方面，一方面，我们不能亦步亦趋地照美国葫芦画中国瓢，必须充分考虑我国的具体国情；但另一方面，外来入侵物种是没有国界的，它们的成灾机理或成灾过程有着自身的内在规律，其法律管制的共性也远大于个性，因此，对国外特别是西方发达国家的先进经验，我们没有必要因噎废食，而是应该大胆地学习借鉴，以我为主，为我所用。

　　总之，考察美国生物入侵立法的历史，洞悉它的发展脉络，从中得到有益启示，对于完善我国的生物入侵立法体系，应对生物入侵所带来的严峻挑战，建设社会主义物质文明、精神文明和生态文明具有重要的理论和现实意义。

参考文献：

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