2010年1月21日，美国最高法院就公民联合（组织）诉联邦选举委员会（Citizens United v.Federal Election Commission［简称为FEC］，Docket No.08-205）一案作出终审裁决，判定FEC禁止公民联合在大选年初选前60天内播出使用自有资金制作的电影《希拉里：一部电影》（Hillary: The Movie）的行为违反宪法第一修正案有关言论自由的规定，因为这部电影不能被认定为是为大选作宣传的事务广告（issue ads or electioneering communications），同时认定对使用自有资金的组织在大选期间进行事务广告宣传的费用不应有数额限制。依据美国最高法院权限，其判决还意味着2002年国会通过的《两党竞选改革法》（Bipartisan Campaign Reform Act）第§203条（美国法典2U.S.C.第§441b条）和联邦行政法典（11CFR）第§100.29(a)(2)、第§434(f)(3)(A)和第100.29(b)(3)(ⅱ)等条款因违宪而归于无效，美国最高法院伦奎斯特(William H. Rehnquist)法庭时期的两个判例，即1990年奥斯丁诉密歇根商会案（Austin v. Michigan Chamber of Commerce）和2003年麦康奈尔诉联邦选举委员会案（McConnell v. FEC）也被推翻。此判决反映了美国在保护大选开销中言论自由的立法方面的一些新动向。

　　大选筹款和开支的法律规范

　　金钱对美国大选的影响由来已久，但引起人们重视是在上世纪70年代。在此之前，美国没有专门系统规范大选筹款的法律，只有单项法案或在其他法律中有一些零散的条款。1907年的提尔曼法案（The Tillman Act）禁止公司和全国性银行向联邦公职候选人捐款；1911年的一项法律修正案规定候选人应提供筹款的财政报告，并规定联邦参议员候选人竞选经费开支的最高限额；1921年在纽伯里诉美国一案中，美国最高法院裁决，国会立法管制选举的权力不能扩展到预选和提名活动；1925年联邦反腐败法要求竞选国会参议员的候选人和企图影响大选的政治委员会公布大选筹款的收支情况，同时建立了申报制度；1940年的哈奇法案规定个人向联邦候选人提供的捐款不得超过5000美元；1943年的史密斯·康纳利法禁止工会向候选人捐款；1947年开始实施的塔夫特－哈特利法永久禁止工会、公司和跨州银行进行政治捐款，这个规定既适用于总统大选的政治捐款，也适用于大选初选的政治捐款。由于法律规定不系统，也没有专门负责监督执行的机构，法律规范流于形式，金钱侵蚀腐化大选的现象在这一时期比较突出。

　　对大选筹款进行法律规范具有里程碑意义的事件是，1971年正式公布实施《联邦选举竞选法》（Federal Election Campaign Act）和1975年成立联邦选举委员会。这个委员会不负责具体大选事务，只负责监督竞选财务法律的实施，有权对违法者进行调查和提起诉讼。从此以后，凡有关联邦选举问题的诉讼，联邦选举委员会就成了明确的原被告。与此对应作为重要补充的是，1971年联邦收入法完善了个人大选捐款相关税收减免的规定，并在此基础上设立总统选举竞选公共基金，资助总统候选人正式选举的竞选开支。[1]

　　到80年代中后期，这轮改革初步告一段落，显著成果是阻止了俗称“肥猫”的富有的个人、大公司财团无限额的大选捐款，并对筹款进行专门监控。以大选为中心的政治捐款，对候选人本人来说是比较容易规范的，但对美国这个多元化的社会来说，面对全社会、公众复杂的政治参与热情，想通过调控公司、个人（包括特殊的利益集团）的行为来规范大选筹款的作法难度非常大。对于巨额捐助的个人或公司而言，他们的动机常常是为了得到特殊照顾，公司或个人业务与政府关系密切，有时确实会减少官样文章、官僚主义的拖延以及各种非常烦琐的旷日持久的行政性审查，但帮助不意味着特殊照顾。促使人们为大选捐款的最重要的动机大概还是政治观点，一些著名的高级捐款人并不期望通过捐款获得直接的个人利益，只是认为捐款有助于指导美国政府朝着更加正确的方向前进。不管如何，规范和被规范者之间永远就是在进行一场猫和老鼠的游戏，况且，权利法案中的言论自由条款一直是美国最高法院用于“制衡”的屡试不爽的杀手锏。

　　言论自由与大选筹款和开支

　　如果说大选筹款对美国民主政治的重要性是不言而喻的话，那么言论自由更是美国民主政治的重要基石，其影响力涵盖了包括大选筹款在内的美国社会的方方面面。[2]在民主社会，若有一项权利高于其他一切权利，那就是言论自由的权利。最高法院大法官本杰明·卡多佐(Benjamin Cardozo)形容言论自由是“母体，是几乎一切其他形式的自由所不可缺少的条件”。自1791年宪法第一修正案通过实施以来，它就成为媒体和个人言论自由的护身符，以至于美国人将其颂扬为“美国生活方式”的主要内容。大选中的言论多为政治言论，尤其个人或组织在没有与任何候选人商议或合作的情况下运用自己或募捐的钱独立地向选民传达自己观点时的负面广告(Negative ads)、事务广告都是对候选人的批评、指责。作为公民，他们不仅有机会提出不受欢迎的观点，而且也应当听取他人表达他们的观点，对政府事务享有知情权。霍姆斯大法官说过，宪法第一修正案不是为了保护与我们一致的言论，而是为了保护我们所痛恨的言论。表达个人思想、挑战正统时政、批评政府政策而不必担心遭到政府的处罚，这是自由国家的基本生活方式，也是联邦最高法院裁决历来所遵循的基本原则。使大选筹款和政治言论自由之间明确发生联系的是来自美国最高法院的判例。一个很有意思的现象是，40多年来，对大选筹款进行严格约束的法律都来自国会，对大选筹款中言论自由的保护皆由最高法院的判例来实现。

　　1975年，巴克利参议员等人以联邦竞选法（包括修正案）违犯了美国宪法第一修正案言论自由条款为由，对当时新组成的联邦选举委员会成员瓦莱奥等人提出诉讼（Buckley v. Valeo）。1976年1月，美国最高法院对此案作出判决，肯定了联邦竞选法有关限制捐款数额、要求大选筹款申报收支和设立公款资助总统竞选等规定，但否决了对大选开销进行限制的作法。最高法院判决说，大选筹款用于竞选开销从某种意义上讲就等于言论自由。换句话说，只有投入必要的财力，才能保证竞选言论得到不受限制的表达。最高法院因此认定，政府颁布法令限制竞选开销，通过压制社会中一部分的言论自由来提高另外一些人的声音，违反了宪法第一修正案的言论自由条款。选举中的腐败貌似可以证明对竞选经费管制的合法性，但这些限制不足以证明为了国家利益而剥夺言论自由行为的正当性。判决强调，候选人、委员会、特别利益团体以及个人花钱做竞选广告的宪法权利应该受到保护，对于个人、团体为竞选所作的“独立开销”的数额不得加以限制。判决还指出，不接受公共基金资助的候选人及其家族向竞选活动捐款的数额也不应该受到限制。因为这些行为不一定会增加产生腐败的可能性。

　　从1803年开始，美国最高法院开始享有司法审查权，通过解释宪法，可以因违反宪法而否决总统、国会的相关立法。本案裁决正凸显这一特点，法院没有过多关注案件本身，而是依照宪法重点审查了其所依据的联邦选举法及相关法律。经审查认为，选举经费的开支是候选人表达政治观点的必要条件，限制大选开销无形中就影响了言论表达，从一定意义上说这就是国会立法限制言论自由，违反了宪法第一修正案。在美国这样一个商业发达、市场经济成熟的社会里，无论是候选人还是社会公众，若没有足够的资金，对于大选这样重要的政治参与活动是无法驾驭的，有了资金却限制它的使用，自由表达难免不受到影响。这也许就是最高法院裁决的逻辑起点与法理基础。

　　经过联邦最高法院解释，最终大选费用支出具有了明确的言论自由的法律内涵，言论自由从此由抽象的宪法条文进入又一具体的司法实践领域，并且成为今后一段时期美国大选中一个无法回避的现实问题：如何在保障言论自由与维护自由公正大选之间取得平衡。

　　保护大选筹款和开支中言论自由的法律新动向

　　从20世纪70年代开始，有关大选筹款的立法在系统化的基础上又得到了进一步完善，联邦选举竞选法的修正案基本上从法律通过之时开始每年都在增加，如果再加上相关的判例，就数量而言已相当可观，尤其是其中的几个有关宪法言论自由条款在大选筹款中的应用判例，无论在美国最高法院的历史上，还是在美国法律史上都将会产生持久的影响。

　　到目前为止，概括起来说，美国大选筹款的立法试图从三个方面对竞选筹款作出限制。首先，限制筹款的数额，也就是对人们捐款的多少作出限制。其次，确保筹款公开，并希望对筹款的来源加以限制，让公众知道是谁捐了钱，以及捐了多少钱等，不能直接捐款的组织和个人是否存在违法捐款的情况。例如按照规定，公司和工会是不准向国会、总统等各种联邦公职的竞选活动捐款的。再者，规范用于大选的开支，确保开支透明合理，以免滥用捐款影响大选的自由公正。

　　在不到20年的相对稳定期过后，上世纪80年代末大选筹款立法改革再次被提上议事日程。争议焦点可以用“硬钱”（hard money）、“软钱”(soft money)、“独立开支”(independent expenditures)和“事务广告”几个名词进行概括，相关当事人还是公司、工会和一些新兴组织等特殊利益集团。

　　相对于联邦的、或受联邦管理的“硬钱”，“软钱”就是候选人或所在政党从公司、工会、个人及团体筹集到具有各种目的、没有数量限制，也不直接用来影响大选的资金，它不受约束（unregulated money）或非联邦所有(nonfederal money)；“独立开支”就是使用“软钱”以及自己的金钱时不得与竞选人及其组织有联系，发生任何合作、协商或一致行动，更不能应候选人的请求从事某项活动；“事务广告”就是用“独立开支”、“软钱”所做的广告，广告不说支持或反对谁，只对其中一位提出批评，攻击其言行，指责他总是犯各种各样的错误，广告的结尾还附有他的电话，并且鼓动人们给这位候选人打电话，呼吁他对问题加以纠正。

　　由此可以看出，现有法律又面临新的挑战，来自体制外新的社会纷争只有诉诸法律，交由美国最高法院裁决。

　　近十年对大选筹款和开支中言论自由的保护

　　从国会立法来看，每次有关大选筹款新法案、修正案的出台都伴随重大的社会事件发生，70年代尼克松的“竞选连任委员会”及“水门事件”暴露出的大选筹款违法问题，使人们对大选腐败厌恶到了极点，一系列严厉举措就是在这种背景下出台的。美国最高法院1976年作出的巴克利案判例从一定程度上舒缓了这种紧张的压力，使双方的搏弈增添了新的动力。经过10多年努力，在安然事件之后，终于催生出针对“硬钱”、“软钱”、“独立开支”和“事务广告”进行重点防范的2002年《两党竞举改革法》。其中一条规定，联邦最高法院对该法进行司法审查（违宪审查）时，只能逐条审查，而不能整体审查，也就是说，只能裁决法案中某些条款违反宪法，绝对不能说整个法案全部违反宪法。

　　从法案通过之时起，围绕法案的争议就不断，首先就发生了麦康奈尔参议员起诉联邦选举委员会案，原告认为为了解决腐败问题而不惜限制言论自由，这么做太过分，违反了美国宪法第一修正案言论自由条款。因为法案规定禁止有自己主张的组织把自己筹来的钱（或自己的钱）在选举或初选之前用于事务广告。无论广告谈论的内容是什么，只要提到竞选联邦公职的候选人的名字，并附有其照片，那么在大选前60天以及初选前30天，这样的广告就要被禁止，这种竞选开销自然就违法。2003年12月10号，美国最高法院就麦康奈尔起诉联邦选举委员会一案作出判决说，禁止不受限制的“软钱”符合宪法。判决还肯定了禁止公司和工会在大选前通过电台和电视台做所谓的事务广告的作法。法院的裁决重申和肯定新法案的相关规定。

　　美国最高法院以5比4的多数判决说，只要不对言论的内容进行调控，不造成候选人之间的不公正，而且只要调控是合理的，而且是为了解决实际问题，那么国会就有权调控竞选筹款，以使民主的公正性最大程度地得以体现。

　　2006年6月26日，美国最高法院又对来自佛蒙特州的一起涉及竞选筹款的案子作出判决。佛蒙特州1997年通过的竞选筹款法，在全美各州当中是最严格的，它对个人和组织向竞选活动捐款，以及候选人用于竞选活动的开销实施了严格的限制。判决指出，佛蒙特州的竞选筹款法违犯了宪法给予公民的言论自由权。美国最高法院的判决，再次强调了1976年对巴克利一案的判决精神。

　　2007年6月25日，美国最高法院在另一个案子中反过来对2002年《两党竞选改革法》作出了限制。这个案子的起因是，反堕胎组织威斯康辛州“生命权利”（Wisconsin Right to Life）在2004年大选前一个月播放电视广告，呼吁选民和该州的两名参议员法因戈尔德和科尔联系，敦促他们不要阻挠布什总统的联邦法官任命。由于法因戈尔德正在谋求竞逐连任，而电视广告提到了他的名字，因此反对人士提出，这个广告违反《两党竞选改革法》禁止在大选前60天以及初选前30天刊登或播放事务广告的规定。

　　美国最高法院最后以5比4的微弱多数作出有利于威斯康辛州“生命权利”的判决。判决指出，根据宪法第一修正案所赋予的言论自由权，该组织在选举前的2个月有播放政治广告的权利。美国最高法院首席大法官罗伯茨提出，不能仅仅因为某些问题和选举有关就压制这些问题的讨论。[3]

　　自2002年新法案通过以来，联邦最高法院有关裁决清晰地表明，捍卫言论自由仍是美国人最高的追求。近十年对大选筹款中言论自由的保护正日趋加强，总的趋势是对保障言论自由的宪法第一修正案作出从宽解释。

　　大选筹款和开支中言论自由保护的发展趋势

　　现在问题的关键是如何界定和规范体制外大选的开销，这也是保障言论自由的本质所在。从联邦最高法院上述一系列的判决可以看出，它一直设法在言论自由过紧和过松之间维持一个平衡的立场。裁决始终是就事论事，没有超出案件本身，只对案件事实作出对错判断，不涉及相关法律的合宪性问题。给大选筹款中言论自由保护带来根本转机，预示着言论自由保护未来发展趋势的，是美国最高法院今年初对公民联合诉联邦选举委员会一案所作出的一项具有司法审查性质的裁决。

　　公民联合是一个保守派的非营利组织，主要从事对美国公众的公民权利和政治教育活动。它原先计划在DirecTV上播出宣传其制作的一部片长90分钟的电影《希拉里：一部电影》，这部纪录片的内容包括作为参议员、白宫第一夫人和争取民主党党内总统候选人提名等不同时期的希拉里·克林顿，并且表达了作为总统，她是否是一个好的选择这样的意见。根据2002年颁布的两党选举改革法案441b条款的规定，企业或团体在初选前30天或大选前60天使用自有资金资助跟竞选有关的（明确支持、反对候选人）言论（电视、广播广告等）是不被允许的，联邦选举委员会据此禁止该影片播出。公民联合不满联邦选举委员会的处罚，将其诉至法院。2008年1月，哥伦比亚区地区法院就以初选前30天内资助该广告为由判原告败诉。法庭认为此电影的唯一目的就是诋毁希拉里·克林顿，和竞选有直接关系，因此就是竞选广告，依法在此期间它不能在电视上播出。而公民联合则辩称电影所讲都是事实，没有政党色彩，是超越党派的，因此上诉至联邦最高法院。最高法院于2008年8月18日收到此案件的上诉，并于2009年3月24日举行了一次口头辩论。该案原本应于2009年夏天作出判决。然而，到了2009年6月29日，法庭决定让双方在当年9月9日再举行一次辩论。所以，判决延迟到今年才作出，这对联邦最高法院来说也不寻常，说明法官裁决还是比较慎重的。2010年1月21日，美国最高法院就公民联合诉联邦选举委员会一案作出的终审裁决，不但判定广告内容合法，而且从根本上否决了2002年议会通过两党选举改革法第§203条、美国法典2U.S.C.第§441b条和联邦行政法典（11CFR）第§100.29(a)(2)、第§434(f)(3)(A)和第100.29(b)(3)(ⅱ)等条款，裁决它们因与宪法第一修正案中言论自由的规定相悖而归于无效，联邦最高法院1990年奥斯丁诉密歇根商会案和2003年麦康奈尔诉联邦选举委员会案的两个判例也同时被推翻。也就是说，公司、工会组织、劳工组织及其类似公民联合这样的527组织（依照美国收入法组建，募集大选资金，吸收政治捐款，既逃避税收又逃避FEC的监管，影响大选的组织。判例中的公民联合就是类似这样的组织。——作者注）等利益集团今后在大选筹款方面，无论是使用自己的钱或募集资金，不管多少，只要通过事务广告的形式参与选举随时可以播出，没有法律障碍。这一裁决的后续效应将在今年11月的美国国会中期选举出现，并将直接影响2012年的总统选举。裁决从一定程度上彰显了大选筹款中言论自由保护的发展趋势，在今后一个时期内大选筹款对公正自由选举的影响会日渐显现。

　　影响大选是最直接便利的政治参与，以利益集团为代表，社会相关阶层总是试图用一切办法突破现有体制对大选筹款的约束，不断拓展自己政治参与的空间，博弈的最终结果就是自由言论和公正选举的较量，现阶段法律天平对自由的保护胜过了对公正的追求，但过多的没有约束的资金参与到大选中来，对民主政治的冲击在所难免。

　　一个很有意思的现象是，四十多年来，对大选筹款进行严格约束的法律都来自国会，对大选筹款中言论自由的保护皆由联邦最高法院的判例来实现。这似乎不是趋势而是规律。

注释：

　　[1] Buckley v.Valeo, 424 U.S.1, 1976.

　　[2] Melvin I. Urofsky, Rights of the PeopleIndividual Freedom and the Bill of Rights，ebook from http://usinfo.state.gov/products/pubs/

　　[3] Wisconsin Right to Life v.FEC(Docket No.04-1581).

（作者单位：北京师范大学政治学与国际关系学院）