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当政党政治遭遇欧洲一体化
作者:钟准      来源:《文化纵横》2013年2期
网络编辑:时佳 发布时间:2013-08-22 打印本页 关闭窗口
摘要:
关键词:
     目前,国内政治和欧洲政治已经密不可分,欧盟成员国政府必须应对一体化问题带来的公众压力。

  在英国加入欧洲联盟40周年之际,首相卡梅伦在2012年在下议院发表演讲:英国人掌握自己的命运,离开欧盟已经可以想象,尽管他本人不希望如此。为此,英国可能在2013年对是否放弃欧盟成员国的身份进行全民公投。根据YouGov的民意调查显示:高达51%的英国受访者希望英国脱离欧盟,愿意留下的仅30%。与此同时,以脱离欧盟为宗旨的英国独立党(UKIP)在支持率上一跃成为英国第三大党。卡梅伦的保守党虽然也有疑欧主义(Euroscepticism)传统,但作为执政党需要考虑退出欧盟的一系列后果,因此在公投一事上党内分歧严重。相形之下,英国工党和自由民主党,对于疑欧主义者目前热衷谈论的与欧盟“重新谈判”,“权力遣返”等字眼,仍冷眼观之。何以至此?普遍认为,英国考虑退出欧盟是因为近年来的欧元危机,仍使用英镑的英国希望隔岸观火,而非为欧洲火中取栗——欧盟为解决危机正在加强对成员国银行的监管,伦敦的金融中心地位恐受到威胁。但这只是近因,所谓的疑欧主义源远流长。 

  政党与欧洲一体化 

  始于1957年《罗马条约》的欧洲一体化,前30年主要集中在经济领域,是由政治精英主导,跨国公司推动,而民众对此关心不多因此并无意见,可谓“宽容共识”(Permissive Consensus)。彼时,作为国际制度的欧盟具有合法性。因为对国际制度提出合法要求的行为体是成员国和它的官员们,而非成员国的普通公民,只需要这些官员的服从与合作就可以达到目标。但1991年后的欧洲一体化,深入到政治和社会领域,使得民众也参与其中,逐渐演变为“制约分歧”(Constraining Dissensus)。目前,国内政治和欧洲政治已经密不可分,欧盟成员国政府必须应对一体化问题带来的公众压力。这是因为在本国参与一体化过程中,不仅存在集体收益这个功能性问题,同时还有代表共同体这个认同性问题。在欧洲层面上,分配不再只是个人之间的分配,还包括了国家之间的分配问题(如欧盟的农业、地区和社会政策)。这便涉及政治共同体的边界问题——谁是我们的一员。政治认同对欧盟及其政策的合法性至关重要,它是一种输入合法性,反映了人民的意志和偏好;而欧盟带来的经济利益构成了输出合法性,要求有效促进人民的公共福利。所谓欧盟的“民主赤字”问题,反映的即是前一种输入合法性的不足。 

  “欧洲晴雨表”的调查显示,欧洲各国人民的认同在近十几年里变化缓慢,民族国家仍是欧洲民众主要甚至唯一的忠诚对象;与此同时欧洲治理结构却发生了急剧的变化,欧盟越来越多地行使过去民族国家专有的治理权。这两者之间存在着一种紧张。而政治家们,特别是反对欧洲一体化的政党正是利用了这样的紧张,对民众进行动员。特别是当经济利益不明显,而共同体身份凸显,议题在大众中辩论而非在特定利益集团中辩论时,认同的作用尤为重要。政治学家里斯贝特·霍奇和加里·马克斯认为,围绕认同这一非物质问题,欧洲政党超越传统的左右之争(有计划的资本主义对自由市场主义),重新列阵:一边是绿党(green)/选择党(alternative)/自由党(libertarian),合称gal;另一方是传统派(traditionalism)/威权派(authority)/民族主义派(nationalism),合称tan。其中tan党一方,较激进的例如法国国民阵线、奥地利自由党,强烈反对弱化国家主权的欧洲一体化。一些保守政党如英国保守党、法国保卫共和联盟也处在tan一边而具有疑欧倾向。总的来说,中左或中右的主流政党支持一体化,它们很少将欧洲议题政治化——因为大众认同往往是倾向于疑欧主义的。围绕欧洲的辩论主要是由反对一体化的民粹主义tan党和保守党中的民族主义派,以及极左翼建构的。tan党和保守党中的民族主义派主要诉诸认同问题,极左翼则主打分配问题牌。由此不难解释,为何在英国脱离欧盟问题上,中间偏左的英国工党和自由民主党小心谨慎,中间偏右的保守党分歧严重,而右翼的英国独立党则乐于大打此牌。 

  要理解政党对欧洲一体化的不同态度,以及欧洲一体化对成员国政党政治的影响,我们需要观察成员国和一体化长期的互动过程。1972年,随英国一起加入的,还有丹麦和爱尔兰。虽然一体化的许多政策受到两国政府的欢迎,两国经济自加入一体化以来也取得了巨大发展,但近年来丹麦和爱尔兰选民却对欧洲一体化产生怀疑:丹麦1992年公投否决《马斯特里赫特条约》(以下简称为马约),2000年公投否决参加欧洲经济与货币联盟;爱尔兰2001年公投否决《尼斯条约》,2008年公投否决《里斯本条约》。然而最终两国通过第二次公投分别通过了《马约》、《尼斯条约》和《里斯本条约》。在此过程中,丹麦和爱尔兰政党发挥了何种作用?这将是本文所要探讨的问题。 

  从加入共同体到欧洲单一法令 

  1972年1月,丹麦、英国、爱尔兰、挪威四国与欧共体六国签署了入盟的《布鲁塞尔条约》。9月,丹麦议会以141票赞成,63票反对的结果同意加入欧共体。赞成和反对方在很大程度上沿袭了传统的经济“左—右”分野。这也证明当时加入欧共体主要还是一个经济议题。右倾的保守党和自由党支持加入;中间的激进自由党和社会民主党大体支持,但内部也有少数人反对;而左翼的社会主义人民党则坚决反对。在议会辩论中,支持者强调加入带来的经济利益,特别是丹麦农业的利益。如果英国加入共同体而丹麦不加入,那么丹麦三分之二的农产品出口将会被欧洲经济共同体征收共同对外关税。既然丹麦在经济上依赖于欧共体,那么加入成为决策的一方,总好过只做一个旁观者。反对方则指出支持方的利益分析出错,他们认为加入欧共体虽然会因为粮价提高使农民获益,但工人的实际收入也会因为农产品物价上涨而下降,同时由于丹麦工业相对较低的竞争力而面临失业威胁。社会主义人民党相信,欧洲一体化会对丹麦的政治独立乃至福利国家产生威胁,加入欧共体会不仅使其他欧洲国家可能干涉丹麦的主权,欧共体也会强令丹麦在劳工法、产业政策和土地法等国内政策上做出改变。该党的阿克塞尔·拉尔森还认为欧共体可能成为一个超级大国,他甚至将此与希特勒的“新欧洲”相提并论。支持方在主打经济牌的同时,也在认同方面给予了保证。他们指出大陆上某些联邦主义者的野心并不会实现,特别是如果英国、丹麦和挪威等温和派能够加入的话。欧洲作为一个独立国家间的联盟,也不会在根本上侵犯其成员国的主权。在经过激烈的国内辩论后,全民公决以63%对37%的比例支持加入欧共体。 

  与丹麦等其他国家不同,在加入欧共体问题上,爱尔兰国内各党并没有产生分歧。当时执政的爱尔兰共和党总理杰克·林奇决定进行公投,这一决定同时得到了主要反对党统一党,以及雇主和农民利益集团的支持,他们都在动员民众支持加入欧共体;而工党曾在1960年代反对加入,部分领导人认为欧共体是一个“富人俱乐部”,担心爱尔兰加入后会沦为边缘,并且因为弱小的工业经济,在开放下会遭受大量失业,于是在1972年公投时也曾动员民众投否决票。但在爱尔兰成功加入欧共体后不久,工党由于和统一党联合执政,也不再反对欧共体了。所以爱尔兰在加入欧共体问题上,在国内并没有什么重大的政治妥协。1972年5月,在占全国人口71%的选民中,83.1%投了赞成票,至今保持着所有成员国就欧洲议题公投的最高支持率。可见当时政治精英和普通民众的利益算计结果是基本一致的,少数反对票主要来自工党、工人党和贸易联盟的部分支持者。爱尔兰各行业都深知,本国作为边缘小国在贸易、商业和金融市场上的种种局限。普通民众也有相同感受,特别是那些有亲友因为在本国缺乏机会而被迫移民他国的人。当时部分爱尔兰人依旧受英国政治和媒体对欧共体看法的影响,对一体化并不感兴趣,但总体来说大部分爱尔兰人对于加入欧共体态度积极。 

  一体化在1980年代随着《欧洲单一法令》进一步深入,丹麦和爱尔兰再次面临抉择。在丹麦,1986年1月的议会表决中,社会民主党、激进自由党和社会主义人民党一道投了反对票,最终以80票反对,75票赞成的结果拒绝通过《欧洲单一法令》。但这一否决主要是出于国内政党竞争的结果,与欧共体议题并无直接关系——社会民主党政府在1982年下台后,凭借在议会中的56个席位,处处向执政的保守党发难。但在2月27日举行的全民公投中,75%的丹麦选民参加了投票,最后以56.2%的支持率通过了《欧洲单一法令》。究其原因,仍然是由于看得见的经济利益,超过了对尚且未知的政治威胁的疑惧。丹麦自加入欧共体以来,通过共同农业政策的保证价格和出口补贴,每年平均从欧共体预算中获得的纯收入为25亿丹麦克朗。欧共体为丹麦农业带来了稳定的市场,其出口总值从1972年的124亿丹麦克朗增加到1988年的464亿,增幅达260%。丹麦人尽管担心欧洲一体化朝着政治合作方向深化,但是更不愿意看到丹麦失去欧共体成员资格。 

  爱尔兰宪法规定,宪法修正案除议会审议外,还须经全民公决批准。1986年,爱尔兰政府签署了《欧洲单一法令》。但1987年爱尔兰最高法院在“克罗蒂诉共和国总理”一案的判决中,明确提出《单一欧洲法令》对欧共体条约的修改,构成了对爱尔兰宪法的实质性修正,须经全民公决批准,从而使以全民公决方式批准欧盟条约事实上成为宪法惯例。此爱尔兰对《欧洲单一法令》的公投,也称其为“第十次宪法修正案”公投。当时执政的爱尔兰共和党总理查尔斯·豪伊决定进行公投,并且得到了爱尔兰统一党和进步民主党,以及雇主和农民组织的支持。与此同时,爱尔兰工党和工人党的绝大多数成员反对进行公投。之前爱尔兰对于中立地位的担心,因为单一法令增加了一条“本法令的任何条文,都不会使共同体成员国实施的法律、法令或条例失效,或者阻止它们的生效”,而得以平息。在投票率不足50%的情况下,最终公投的结果以69.9%赞成对30.1%反对通过了《欧洲单一法令》。正如豪伊所言:“在民众不能真正理解以及很少关心的问题上,不去激起广泛的热情以避免石子路上的颠簸是明智的选择。” 

  从马斯特里赫特条约到里斯本条约 

  但豪伊式的选择在90年代以后变得难以实现。1991年12月,包括丹麦和爱尔兰在内的各成员国政府签订了《马约》,欧共体建立经济与货币联盟和政治联盟确立了具体目标与步骤。欧洲一体化由经济一体化向政治共同体发展的趋势,仍然引起了越来越多民众的质疑。其中丹麦人在1992年公投中否决了《马约》,被视作打开了人民质疑欧洲的潘多拉盒子。丹麦和爱尔兰加入欧盟的前20年(1972~1991),欧共体成员国关于一体化问题的全民公决只有7次,而在《马约》之后的15年内(1992~2006),公决次数高达27次。 

  为何丹麦一度否决《马约》?当时丹麦政党中,支持方包含了从偏左的社会民主党到偏右的自由党,它们都属于主流的中间政党。在议会投票中,由于联合执政的自由党、保守党,与在野的社会民主党在支持《马约》问题上达成了一致,《马约》在议会中以80%的高支持率得以通过。反对《马约》的政党,除了左翼的社会主义人民党外,还加上了右翼的进步党。左翼担心丹麦的社会福利、环境标准和劳工立法因一体化而退步。由于福利国家已经被塑造为代表丹麦民族的特殊认同,损害福利国家即意味着对丹麦民族的威胁。而右翼强调的则是丹麦的文化民族主义。进步党认为一体化深化将带来更多的外国移民,《马约》进一步地开放边境,大量非北欧的外国人将涌入。因此,有必要通过反对《马约》来保卫丹麦民族和文化免受移民的破坏。尽管极左和极右的反对者位于政治光谱的两端,但两者都强调欧盟是联邦主义的,支持《马约》的政府和执政党是想蒙骗人民,因此《马约》的反对派们不约而同地诉诸“人民”概念,特别是“人民”与“精英”的二元对立。反对方发起了两个声势浩大的反条约运动:“丹麦92”和“人民运动”,过去曾一度表示支持条约的政党、贸易联盟、雇主联盟和大众媒体,一时间都纷纷倒戈。最终反对方50.7%对49.3%(总投票率83.1%)的微弱优势,在1992年否决了《马约》。对丹麦公决的投票行为研究,清晰地显示出丹麦选民否决《马约》的主要原因是对丧失主权的疑惧。当需要在经济利益和政治独立之间二选一时,被访者中那些投否决票的选民,约有五分之四的倾向于选择政治独立优先于经济利益。 

  丹麦对《马约》的否决导致成员国政府间的重新谈判。欧盟其他成员国赞成丹麦的绝大部分修改意见。从《爱丁堡协定》中,丹麦获得了“四大豁免”:不要欧盟的公民权;不参加欧洲货币联盟(EMU)的第三阶段(包括共同货币);不参加共同司法和警察事务;不参加共同防务政策。《爱丁堡协定》所带来的修订名义大于实质。这些修订对他国而言无关痛痒,而是丹麦国内精英与民众之间达成的一次妥协。《马约》的反对方在1992年声称共同货币将抹去丹麦女王的头像和丹麦货币;而到1993年《爱丁堡协定》的拥护者则老调重弹,坚称丹麦货币和女王都安全了。正是在公民权、货币、防务和警察事务等具有民族认同意义的领域,做出的具有象征意义的改变,导致了第二次公投结果的逆转:《爱丁堡协定》以56.7%的赞成票被通过。 

  1992年爱尔兰选民以69%赞成对31%反对通过了《马约》。《马约》公投中最有力的反对声音并不是来自经济问题——时任总理的阿尔伯特·雷诺兹习惯宣称:“爱尔兰每向欧共体支付一镑,我们都能拿回六镑来,你还能说什么。”——而是围绕堕胎、离婚、同性恋等道德问题。爱尔兰民众中那些虔诚的天主教徒,担心欧盟支持堕胎的法律会应用到爱尔兰。另外,反对方还在中立问题上大做文章,声称批准《马约》将导致爱尔兰被迫加入北约,重回英国掌控中。尽管条约最终被通过,但是围绕《马约》的辩论也显示出爱尔兰国内对于一体化的看法开始分化:有人担心欧洲对爱尔兰的影响,有人鼓励爱尔兰发挥对欧洲的影响。转折点发生在2001年,尽管投票率只有35%,但爱尔兰民众在公投中否决了《尼斯条约》。民意调查指出,选民否决《尼斯条约》的原因列前三位的是:对条约缺乏了解、担心国家主权和独立、维护爱尔兰中立政策等。实际上,公众对《尼斯条约》的否决并非是对条约本身的彻底否定(否则就不会在第二次公投中批准条约),而是对于爱尔兰政党和政府的责难——精英们自以为仅凭对条约的简单解释,再经过贫乏的公众讨论,就可以赢得选民们对于一系列政治变迁的支持。由于民众对条约缺乏了解,因此反条约运动能够动员民众,并使大家相信如果条约通过,爱尔兰的中立地位就会受到损害,移民潮也会随之而来。而政府和支持方除了重复经济方面的利好消息外,并没有在认同和地缘政治问题上给予有力的回应。2002年,爱尔兰政府发起了第二次《尼斯条约》公投,此次进行了大规模的宣传运动,以唤起第一次公投中未投票的“沉默的大多数”。最终第二次《尼斯条约》公投的投票率提高了150%,并且以60%的支持率顺利通过。 

  2007年欧盟各国批准了《里斯本条约》。进入成员国批准程序后,爱尔兰成为唯一需通过全民公决方式批准该条约的国家。爱尔兰执政的共和党和民主进步党联盟以及第一、第二大在野党统一党和工党领导层都呼吁选民投票支持《里斯本条约》。和第一次《尼斯条约》公投时一样,尽管2008年春季的调查显示爱尔兰人对于一体化的支持率很高,82%的受访者认为爱尔兰从欧盟获益(是所有成员国中最高的),但同时只有很少的人了解《里斯本条约》,许多人不知道公投何时举行。因此2008年6月的公投的投票率相对较低(54%),并且再次以53.4%对46.6%的微弱多数否决了条约。调查显示,选民否决条约的主要原因中:除了不了解条约是最主要的原因外,保护爱尔兰的认同、中立及欧委会席位都属于认同和地缘政治因素,只有维护税收体系是经济原因。 

  从第一次公投到2009年10月的第二次公投,金融危机使爱尔兰经济状况发生了戏剧性变化。但由于爱尔兰是欧盟成员国并使用欧元,因此得到了欧洲央行的义务援助。公投前夕,爱尔兰财长雷尼汉承认,2009年本国GDP将下降12%,不得不依靠来自欧盟的40亿欧元注入。这也使爱尔兰人意识到,如果不批准《里斯本条约》,爱尔兰可能将面临更大的经济危机。再加上欧盟再次对爱尔兰做出保证,禁止堕胎等特殊政策不会因为《里斯本条约》而改变。而支持方的动员攻势也的确使得公投投票率有了大幅攀升。最终在第二次公投中,以67.1%的支持率通过了《里斯本条约》。 

  结语 

  从1992年至今,一体化扩大到共同外交与安全政策、警务与司法合作、社会环境政策等领域。随着欧盟进入过去民族国家的管辖权范围,也导致欧洲议题的国内政治化,并牵涉国内政党间的意识形态之争。在成员国围绕欧洲的辩论中,并非只是单纯的国家经济利益考虑,民众的认同也成为有重要影响力的选择偏好。并且,这些偏好的形成过程也发生了变化,由过去政府与利益集团精英的秘密协商,转为有民众参与的大众政治运动。丹麦和爱尔兰并不是两个边缘的证据。克里希等人通过对奥地利、英国、法国、德国、荷兰和瑞士的国内政治的研究,也发现认同因素在关于一体化问题的政治动员中,具有比经济考虑更显著的作用。伊米格分析了1984年到1997年间欧洲范围内的近万次民众示威活动,发现了欧洲议题的国内政治化和大众政治化趋势。 

  尽管欧盟所有的成员国都是自由民主政体,理应对公民偏好的变化十分敏感并在政府间谈判中予以反映,似乎没有必要再去分析民众的偏好。但实际上,民主国家所反映的民意总是被其代议制机构所“过滤”,而政党、利益集团和社会运动有着它们各自的逻辑。三者都是人民和政府之间的中介组织:政党的最大特征在于选举和组建政府;利益集团为谋求成员利益而非正式地影响政策,社会运动同样试图在无须为政策负责的情况下影响政策,但往往是为了更大范围的民众。和上世纪70/80年代相比,发达工业国家的政党在21世纪获得的支持率普遍下降。西方主要政党大多建立在阶级斗争或经济问题占主导的年代,社会发展使“后物质主义”的人民更关注“文化和生活品质”——前者如认同问题,后者如环保问题,而传统政党对此类问题的应对最多是差强人意。特别是年轻一代公民,他们的政党忠诚度更低,但对政治的兴趣却并未减少,社会运动、利益集团成为他们参与政治的重要途径,也成为政党要代表人民和社会动员的竞争者。

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