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美国政治制度开始衰败还是获得重生?
作者:弗朗西斯·福山      来源:《国外社会科学文摘》2016年第201610期
网络编辑:柳冰 发布时间:2017-02-04 打印本页 关闭窗口
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  两年前,我曾在《外交》(Foreign Affairs)杂志提出,美国正饱受政治制度衰败的折磨。这个国家三权分立的宪政制度、党派政治极化以及财力雄厚的利益集团的崛起,构成了我所说的“否决制”(vetocracy)。在这样的局面中,阻止政府做实事比让政府造福大众更加容易。周期性的预算危机、僵化的官僚制度,以及缺乏政治革新,成了政治体系无序混乱的标志。

  表面来看,2016年的总统大选似乎在证实这一分析。向来骄傲自得的共和党失去了对提名程序的掌控,将之拱手让给了充满攻击性的唐纳德·特朗普(Donald Trump),党内也陷入了矛盾和分裂。与此同时,民主党一方,超级资深的希拉里·克林顿(Hillary Clinton)出人意料地面临与伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)的激烈竞争,后者年逾七旬,自称民主社会主义者。无论在何种议题上——从移民、财政改革、贸易到停滞的收入——众多位于光谱两端的支持者纷纷起来,反抗他们眼中腐败的、假公济私的建制派,成为了激进的“圈外人”,期待着彻底地改头换面。

  然而,混乱不堪的竞选已显示出,美国的民主制正以某种方式运转地比预期更好。无论人们如何看待自己的选择,一州一州的选民总是成群结队,赶往投票站,力争从有组织的利益群体和寡头执政者手中夺回政治的话语权。身为前总统老布什的儿子和小布什的弟弟、一度被视为共和党当仁不让的候选人的杰布·布什(Jeb Bush),在把1.3亿美元(其中包括“超级政治行动委员会”募得的资金)打了水漂之后,在今年2月颜面全无地退出了竞选。与此同时,仅接受小额捐款、誓言打压那些支持其对手的金融精英的桑德斯,所募得的资金远远超过杰布·布什,自始至终对希拉里紧追不舍。

  本届选举透露的真实信息在于:几十年过去了,美国民主终于对绝大多数人民经受着的不平等扩大化与经济停滞做出了回应。今天,“社会阶级”主题重回美国政治的核心,压倒了那些在近几次选举中占据中心的争议话题——种族、民族、性别、性取向、地域等等。

  精英与其他人的财富鸿沟,在过去的两代人中不断扩大,但直到今天这个问题才开始主导国内政治。真正需要解释的并非民粹主义者为何能在这次选举中取得如此成就,而是为何他们花了这么多时间才做到这一点。另外,我们就此了解到,美国的政治制度并非像很多人以为的那样,受到富裕精英的操控,这一点是好事。但民粹主义的斗士们兜售的各种“灵丹妙药”,却几乎是毫无用处的,并且一旦人们接受了,它们将会遏制增长、恶化弊端,使得局面变得更糟而不是更好。所以,既然一度陷入自鸣得意的精英们已深受震撼,现在是时候对这些无法再忽视或否认的难题提出更为可行的方案了。

  民粹主义的社会基础

  人们很难否认,这些年美国绝大多数公民的收入停滞不前,而与此同时,精英们的日子却好过以往任何时候,这导致了在整个美国社会的不平等更加严重。这类事实越来越少争议,比如国民财富被社会前1%或0.1%的人攫取了巨大份额,并且这一份额还在巨额增长。这次大选的新亮点在于,人们的注意力不再只集中于寡头的过剩财富,而开始转向关注被抛在后面的人们的困苦生活。

  两本新书——查尔斯·莫雷(Charles Murray)的《分崩离析》(Coming apart)与罗伯特·普特南(Robert Putnam)的《我们的孩子》(Our Kids)——以令人痛苦的细节展现了新的社会现实。莫雷和普特南来自政治光谱对立的两端,前者是自由至上主义的保守派,后者是主流的自由主义者,然而他们所报道的数据却一致。上一代工人阶级的收入不断下降,其中高中及以下学历的白人经历了最惨重的损失。对这一群体,特朗普的口号“让美国重现辉煌”(Make America Great Again)有着真切的意义。不过这一群体的病症远不止这一点,犯罪、吸毒、单亲家庭的数据揭示了这一群体的深层状况。

  20世纪80年代,美国曾出现过一场全国大讨论。人们当时发现社会中出现了一个非裔美国人的下层阶级,他们失业率高、缺乏劳动技能,因贫穷导致家庭破裂,而破裂的家庭又无法向下一代传承进入劳动市场所需的社会准则和行为,从而恶性循环,导致这种贫穷不断自我复制。今天的白人工人阶层实际上正处于当年下层黑人一样的处境。

  在新罕布什尔州(与美国其他州一样,郊区多为白人)初选前,许多美国人大概会惊讶地发现,这里的投票者最关切的是海洛因成瘾问题。实际上,正如上一代住在市中心人们的毒瘾,对鸦片类药物与冰毒成瘾已成为席卷印第安纳和肯塔基等州乡村白人社群的一场瘟疫。最近经济学家安妮·卡斯(Anne Case)和安格斯·迪顿(Angus Deaton)发表的论文指出,尽管1999-2013年间其他人口群体及其他任何一个富裕国家的居民死亡率都在降低,但美国的非拉美裔中年白人的死亡率却逐年攀升。这一增长似应归因于自杀、毒品和酗酒,比预期多出50万的非正常死亡由这些因素造成。此外,这一群体的犯罪率也一路飙升。

  然而,这一日益暗淡的现实却未曾引起美国精英的关切——尤其在同一时期内,他们自己过着优渥的生活。在过去的几十年,拥有本科或以上学历的人见证了自己的财富增长,离婚率和单亲家庭比例都在下降,社区犯罪率稳步下降,城市的商业区重新被都市年轻居民占领,互联网和社交媒体等技术促进了社会信任和社区参与的新形式。对这一群体来说,“直升机父母”(helicopter parents,指过分关心子女,像直升机一样盘旋在孩子的上空、时时刻刻监控孩子的一举一动的父母——译注)比起“挂钥匙儿童”(latchkey children,指那些父母双双外出,不得不独处家中的孩子——译注)是一个更大的问题。

  政治的失败

  考虑到如此巨大的社会转型业已发生,真实的问题不是为何2016年的美国出现了民粹主义,而是为何这一爆发没有早一点发生。美国的代议制一直存在问题:没有一个政党为那些走下坡路的群体用心服务。

  过去几十年,共和党成了商业精英与社会保守派的不稳定联盟,前者提供资金,后者带来选票。以《华尔街日报》(The Wall Street Journal)社论专版为代表的商业精英一直是经济自由主义——自由市场、自由贸易、开放移民——的模范倡导者。共和党人投票通过了各种贸易立法,如北美自由贸易协定和最近的《贸易促进授权法案》(Trade Promotion Authority,一般称为“快速通道”)。共和党的商业赞助人毫无疑问会受益于外国劳动力的引进(无论这些劳动力有无所需的劳动技能)和允许他们在世界范围内出口和投资的全球贸易制度。共和党人推动了大萧条时期遗留下的银行管制体系的解体,为次贷危机以及随之而来的2008年金融危机埋下了种子。他们还在意识形态上承诺为美国富人减税,削弱工会的力量,减少旨在帮助贫困人口的种种社会福利。

  这一主张与工人阶级的利益存在直接冲突。工人阶级衰落的原因很复杂,技术变化的因素不亚于公共政策的因素。然而无可否认的是,共和党精英推动的亲市场的转型,一方面使工人暴露于更无情的技术和全球竞争,一方面抽走自罗斯福新政以来留下的种种保障和社会福利,从而在近几十年给工人阶级的收入造成了下行压力(在德国、荷兰等更注重保障工人利益的国家,未曾看到与美国相似的不平等的增长)。因此,无需惊讶的是,今年最大的也是最激烈的争论就发生在共和党内。共和党内的工人阶级票仓,明确表达更偏好具有民族主义色彩的经济政策。

  在另一边,民主党一向自视为普罗大众的守护者,并依旧认为能指望不断萎缩的工会成员票仓带来足够选票。然而他们也失望了。自比尔·克林顿(Bill Clinton)“第三条道路”兴起以来,民主党内的精英就开始拥护后里根时代两党就自由贸易和移民带来益处所达成的共识。他们在20世纪90年代废除银行管制的过程中与共和党沆瀣一气,在面对反对贸易协定的工人运动时,他们尝试收买而非支持劳动者。

  不过对民主党人来说,更重要的问题在于这个党是如此重视身份政治,视其为核心价值。民主党通过动员特定人群——女性、非洲裔美国人、新城市居民、同性恋者和环境保护主义者——而赢得了最近的一系列选战。但他们彻底失去了和工人阶级白人的联系,而后者正是罗斯福新政联盟的基石。自20世纪80年代起,工人阶级白人开始在爱国主义、持枪权、堕胎和宗教等文化议题上给共和党投票。克林顿在90年代的两次大选中赢得了他们绝大多数人的支持(两次都是多数票)。然而从此以后,他们变成了共和党更可靠的票仓,尽管共和党精英的经济政策与他们的经济利益冲突。这就可以解释,一份今年4月由昆尼皮亚克大学(Quinnipiac University)发布的调查显示,接受民意调查的特朗普支持者中有80%声称“政府在帮助少数群体的路上走得太远”,有85%的人赞同“美国失去了自己的身份认同”。

  民主党人对身份认同的执迷解释了当代美国政治最大的奥秘之一 ——为什么在那些社会福利事业更少的南部州,乡村的工人阶级白人纷纷投向共和党?尽管他们明明是共和党反对的诸多项目(如奥巴马的医保法案)的最大受益人。其中一个原因是,他们认为奥巴马医改会给其他人而非他们自己带来好处——这要部分归因于民主党人已失去了和这些选民对话的能力[而在上世纪30年代,恰恰相反,那时南部乡村白人正好是民主党诸多国家福利提案(包括田纳西河流域管理局在内)的重要支持者。

  一个时代的终结?

  特朗普的政策主张是混乱并自我矛盾的,它们出自一个没有清晰意识形态根基的、自恋的媒体操纵者。不过他在共和党初选中吸引了如此多的支持者,原因或在于他某种程度上与桑德斯共享的一点:旨在保护和复兴美国工人就业的经济民族主义。这一主旨同样解释了他对移民的反对,不仅反对非法移民,还反对持H1B合法签证来到美国的熟练技术人员;这也能解释他对那些为节省人力成本、将厂房移到海外的美国公司的谴责。他不仅批评中国存在着外汇控制,也批评那些削弱了美国制造业基础的包括日本、韩国在内的美国盟友。当然,他坚决反对进一步的贸易自由化,反对在亚洲的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)以及与欧洲之间的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)。

  对任何一个修过大学基础贸易理论课程的人来说,所有这些都是异端邪说,从李嘉图的比较优势模型到赫克歇尔—俄林的要素禀赋理论都会告诉你,自由贸易对贸易伙伴来说是双赢的,且会增加所有参与国的总收入。事实上,全球产出在过去两代人的时间内发生了急剧增长,世界贸易和投资在关税及贸易总协定与世界贸易组织的广泛框架下,自1970—2008年增长了4倍。全球化对诸如中国和印度等国数百万人口的脱贫致富做出贡献,并给美国带来了无法衡量的财富增长。

  然而这一由两党精英所认同的、关于经济自由化带来收益的共识,却并不能免受批评。在现有贸易模型中有这样一项结论,即贸易自由化尽管促进了总收入,却可能导致不利的分配结果——换句话说,会有赢家,也会有输家。一项近期的研究显示,1999—2011年间,与中国的进口竞争导致美国流失了200万~240万个工作岗位。

  许多贸易经济学家认为,贸易带来的好处足以充分补偿输家的损失,最理想的补偿方式是通过职业培训使工人掌握新技能。因而,每一项主要的贸易立法都伴随着一系列工人再培训的计划,这些计划包括了新规则的逐步到位,力图使工人们有足够时间进行调整。

  然而在实际上,这项调整通常缺乏成效。美国政府运转过47个不同步的联邦职业再培训计划(经过整合大约有十多个),更不要说难以计数的州一级的计划。这些计划都无法使大量工人符合拥有更高技术要求的岗位。实施的失败要负有一定的责任,但它也是理念上的失败:我们还不清楚,什么样的训练能使一位55岁的装配线工人,一夜成为计算机程序员或网页设计师。标准的贸易理论也不考虑投资的政治经济学。资本相比劳动力始终具有集中性的优势,资本更为集中且易于协调。这也是早期工会支持者的论证之一,但美国工会制度自20世纪80年代起就遭遇了严重侵蚀。同时,今天的全球化世界出现了资本的高流动率,资本只会获取不断增长的优势。劳动也变得更可流动,但限制也更多了。由于雇主不仅能威胁将产业转移到另一个拥有保障就业权的州,还能威胁将工厂转移到另一个完全不同的国家,工会的谈判优势迅速被雇主削弱。

  美国与其他众多发展中国家人力成本的差异大到了这样一个地步,以致很难想象有什么样的政策能够最终保障缺乏技术含量的普通的劳动岗位。也许甚至连特朗普都不认为鞋和衬衫应该在美国生产。世界上所有的工业化国家,包括那些致力于保护自身制造业基础的国家,诸如德国和日本,都在过去几十年见证了制造业相对份额的减少。甚至连中国也开始因自动化和工人成本更低的地方(诸如孟加拉国与越南)的出现而失去工作岗位。

  然而,德国的经验告诉我们,美国所走的道路并非是不可避免的。德国的商业精英从不寻求削弱工会的权力。直到今天,德国的工资标准依旧是通过雇主与工会间的谈判来确定,并且谈判本身受到政府支持。结果是,德国的劳动力成本高出美国相应工人薪资约25%,然而德国依旧是全球第三大出口国。尽管德国就业中制造业比重在减少,但这一比例始终稳定地维持在美国的水平之上。不同于法国人和意大利人,德国人并不谋求通过一堆劳动法条文来保护现有的岗位,在施罗德总理的“2010年议程”改革下,裁撤冗余工人反而变得更容易了。然而这个国家给学徒项目和其他诸多有效的劳动市场干预措施投入巨额资金,以改善劳动阶层的技术水准。德国也将其宛若商业童话的中小型企业(Mittelstand)与大雇主紧密联系起来,防止国家供应链被大量外包。

  与此相反的是,在美国,经济学家和公共知识分子一直在描绘这样一幅转型图景:由制造业经济到后工业化的、服务业经济的转变,不仅是不可避免的,甚至应当欢迎和加速。按推测,工人们比如一个老派的手工业者应重新学习、更新自己,在一个灵活、外包、兼职的新经济中转身成为富有知识的劳动者,而新技能能够给他们带来更高的薪水。然而,除了偶尔为之的姿态,没有任何一个政党严肃对待作为必要调整过程的核心部分的这一议程,他们也不给那些旨在帮助处于调整尝试期的工人阶层缓和冲击的社会项目投入资金。最终如同早年的非洲裔美国人,白人工人只能依靠他们自己。

  这一世纪的最初十年,本可以以十分不同的方式结束。如果有什么区别的话,那就是,中国近年来试图稳定人民币的价值以防止资本外流。1997-1998年亚洲金融危机及2000-2001年互联网泡沫之后,华盛顿有完全灵活的机会来威胁或直接施加关税来应对中国货物进口。这一举措当然也蕴含着危险:零售价格将会上涨,如果中国人通过拒绝购买美国债券进行回应,利率也将会上涨。然而美国的精英未能严肃对待这一可能,他们害怕这样会开启导致保护主义的急剧下滑的雪崩。最后的结果是,美国在随后的十年内失去了超过200万个就业岗位。

  路在何方?

  特朗普想必说准了美国社会真正的现实问题,但是要想抓住这一轮选举风波所带来的改革机遇,他绝不是合适的选项。你不能通过树起单边贸易壁垒,或指控那些外包工作岗位的美国跨国公司,就干预已经长达50年的贸易自由化进程。在这个时间点上,美国的经济已与世界其他部分如此紧密相连,向保护主义倾斜带来的危险将是极为现实的。特朗普废除奥巴马医改的倡议将会让数以百万计的劳动阶层的美国人失去医保,而他提议的减税计划会在下一个十年给美国带来10万亿美元的财政赤字,且只会给富人带来好处。这个国家需要强硬的领导人,但必须是一个真正的体制改革者,他要能够使政府真正有效起来,而非一个嘲弄现有规则的蛊惑人心的煽动家。

  尽管如此,如果精英们真诚地关心不平等问题和衰落的工人阶层,那么他们就需要去重新思考在移民、贸易和投资等议题上长久以来的立场。智识的挑战在于,美国是否能够降低全球化的参与程度而不打击国内国际的经济,从而通过损失一小部分国家总收入来换取国内的收入平等。

  很明显,有一些改变比其他政策更为可行。理论上,位居第一的当属移民政策。全面的移民改革已开展逾十年,而这一改革出于两个原因失败了。首先,反对者反对“大赦”,“大赦”指给那些已经生活在美国、但未注册的移民提供获取公民身份的渠道。第二个原因关于执行:批评者指出,现有的法律没有得到执行,而之前说要强制执行的承诺也没有得到遵守。

  有人觉得政府可以将1100万移民(其中不少人的孩子还是美国公民)驱逐出境,这一想法实在不可思议。因此,某种程度的“大赦”看起来不可避免。然而,移民政策的批评者是正确的,美国在执行上十分懈怠。要恰当地改进这一点,需要的不是一堵墙,而是类似国民生物识别身份证这类东西,还有对法庭和警察的大量资金投入,以及最重要的是,政界愿意惩罚违反移民法律者的决心。如果新的移民政策能以对现存移民的“大赦”换来执行新的、更严格的规范,那么改变不一定会导致经济灾难。美国上一次这么做还是在1924年,这类举措在诸多方面为上世纪四五十年代美国平等的黄金时代铺平了道路。

  要促进贸易与投资,除了不批准现有的诸多协议,如《跨太平洋伙伴关系协定》(这一举措也不算极度冒险),很难有别的办法。这个世界日渐为经济民族主义者占领,美国作为现有国际自由经济秩序的创建者和维护者,如果逆时代而行,可能引发海啸般的报复浪潮。可能的起点,也许在于找出一种恰当的方式,说服当前拥有超过2万亿美元的美国跨国公司,将资金用于美国国内投资。美国的公司税是经合组织中最高的之一,如果对它进行大幅缩减,并废除那些由公司自己协商争取的税收补贴和免税权,将是一个可以得到两党支持的政策。

  另一则倡议,旨在开展一场大规模的重建美国基础设施的运动。美国土木工程师协会预计,在2020年充分更新这个国家的基础设施将要花费超过3.6万亿美元。美国可以在利率尚低的时候贷款1万亿美元,用于投资大型的基础设施建设,这将创造大量就业岗位,长期来看还能提升美国的生产力。希拉里·克林顿提议花费2750亿美元用于基础设施建设,这个数字太保守了。

  然而不管达成哪一项目标,都会撞上美国政治制度常见的机能失调——在这样一种体制下,“否决制”可以阻碍税收改革或基建投资。美国的体系使组织良好的利益集团能够轻易地为了自身利益阻碍立法,或者提出新的倡议。因此,改革的议程有一部分就在于改良政治制度,削弱“否决制”,精简政策制定流程。必要的改良,理应包括限制参议员的权力,以减少对立法和预算授权的阻碍,也应包括将复杂的立法过程交给更精简、更专业的新群体来规划,这些专家群体可以给国会提供一套完整的方案,让国会投票赞成或否决。

  这就是为什么说,特朗普和桑德斯出人意料的崛起,可能意味着一个巨大的机遇。特朗普所有的过错在于他打破了共和党人自里根时期就占据主导的正统信念,即强调低税、低福利,更多地给企业而非企业工人带来利润。桑德斯类似地抓住了左翼方面的反弹,这种反弹自2008年起曾显著地消失。

  “民粹主义”是精英们贴给那些他们厌恶但普通公民支持的政策的标签。民主制中的选民当然没有义务总是做出明智的选择,尤其当我们处于这样一个政策选择高度复杂的全球化时代。但精英们也并不总是做得对,何况他们对民众选择的排斥,往往遮盖了他们自己的阶级位置。民粹运动既不是生来就坏,也不是天生就好,它可以在“进步时代”(指19世纪90年代—20世纪20年代——编注)和罗斯福新政那样的时期做出很伟大的事,也可以像在20世纪30年代的欧洲那样带来灾难。美国的政治体系事实上已饱受衰败之苦,除非愤怒的民众能与明智的领导人、良好的政策在一起,否则这一局面难以修复。不过幸运的是,人们今天面对这一问题开始着手解决,还不算太晚。

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