胡锦涛同志在阐述社会主义和谐社会的内涵时指出，我们要建设的社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。[1]从这段精辟论述中我们可以看到，和谐社会首先是民主法治社会，即人民权利受到充分尊重和实现的社会。政府承担了人民权利实现的重要任务，人民权利实现的前提是对包括政府在内的公共机构所掌握的信息的知悉，了解相关信息才能实现和维护自身的权利。知情权作为人民权利的一种，越来越为人们所关注。2003年的“非典”危机，2005年的哈尔滨水危机，2007年的无锡蓝藻危机，2008年的冰灾和汶川地震灾害，以及三鹿奶粉事件，使我们认识到保障公民知情权对于建设社会主义和谐社会具有重要的意义。
一、知情权的概念及其性质
（一）知情权的概念
从语源学的角度来看，知情权并非中国产生的概念，追根溯源是来自英语的“the right to know”一词，它由美国新闻记者肯特·库柏率先使用。在1945年的一次演讲中，肯特·库柏针对联邦政府机构消极对待政务信息公开化、任意扩大保密权限的做法，指出公民应当享有更广泛的知情权，不尊重(公民的)知情权，便无政治自由可言。
20世纪70年代末，通过美国人托马斯·埃默森的文章，知情权的概念被引入中国，但是在当时并没有引起反响[2]。直至20世纪末21世纪初，知情权理论在我国的研究才逐步深入。在2008年的十一届人大一次会议上，温家宝总理做的政府工作报告中强调：扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主管道，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。这就明确了政府的管理过程必须遵循信息公开化的原则，实现政治“透明”。知情权作为公民的一项基本权利在政府工作层面上被予以明确。
知情权概念在我国学者的研究中主要有两种界定方法，一种是将知情权划分为广义知情权和狭义知情权，如张庆福认为广义知情权是指寻求、接收和传递信息的自由，包括从官方或者非官方获知有关情况的权利，狭义的知情权指知悉官方情况的权利；另一种是对知情权未作广义和狭义的划分，如汪习根等认为知情权指自然人、法人、其他组织依法享有的知悉、获取与法律赋予该主体的权利相关的各种信息的自由和权利。这些界定从权利主体和义务主体的范围、内容方面进行概括，基本说明了知情权这一概念，只是主体范围宽窄有别，涉及的内容领域不同。我们认为，知情权是指自然人、法人、其他组织依据法律规定享有的从官方或者非官方机构获取官方信息及相关社会信息的权利和自由。
（二）知情权的性质
1.权利（力）性质的划分标准。根据传统的二元划分的理论模式，权利（力）依其所代表的利益和行使的主体不同，可以划分为权利（right）和权力（power）。凡是代表私人领域利益、私人可以支配的都为权利（私权），如物权、知识产权等；凡是代表国家利益和公共利益、由国家行使的都为权力（公权），如刑法、行政法中规定的司法机关、行政机关等享有的权力。公权更多地依靠强制力，而私权更多地考虑利益分配。这种划分在法学界已经引起了争论。如江平教授指出，“权力和权利没有绝对的分水岭”，在某些情况下“公权完全可以变成私权利”。[3]北京大学薛军副教授也认为：“在私人领域同样可能存在权力现象。”[4]当今社会，人与人之间的关系越来越复杂，权利（力）的载体也呈现出多样化的趋势，许多公共机构在市场经济社会中发挥着越来越重要的作用，并行使着相应的权力，对于这一部分权利（力）很难判断它是公权还是私权。所以，对于知情权的性质，我们难以单纯从公权和私权的角度进行定性，但是对于它的属性还是可以从法理出发进行分析的。
2.知情权首先是私权。对于知情权的性质，有学者认为它不仅是一种公权利，同时也是一种私权利。例如，翁国民、汪成红将知情权定义为：公民、法人及其他组织知悉、获取信息的自由和权利。而知情权的内容不仅包括属于公法范围内的事务如政府制订的法律规章及其活动，也包括属于民事法律领域内的事务，如个人数据等。[5]也有学者认为，知情权就是“知政权”，其客体仅限于官方信息：它是一种公权利。例如，吴涌植认为，“了解权”是公民要求政府提供情报，了解政府的活动，使用政府部门的文件、记录的权利。[6]我们认为，无论是了解政府部门信息的权利，还是民事法律领域内的事务，并不能将了解信息的对象作为知情权是公权利或者私权利的划分标准。从本质上来说，公民了解信息都是为了满足自身的需要，为了私人的基本自由，其权利的行使主体和所代表的利益均是公民个人，因此它应该归入私权的范畴。
3.知情权是社会权力。社会权力是公法和私法融合的产物，是公权和私权融合的产物。在法学界，郭道辉教授最早提出了建立三种权利（力）的观念，即除了国家权力和私人权利之外，要建立公共权力、社会权力。[7]知情权毫无疑问是一种私权利，无自由无以成私权，但是私权也不是绝对的，很多的权利已经越来越社会化了，社会的因素越来越多。知情权在我国近年来引起的广泛关注就反映了这一点，新闻媒体、法学界、管理学界、档案学界以及相关的权益保护组织（如环保组织、消费者权益保护协会等）对这个问题都给予了高度的关注，知情权已经不是单个的个人权利，它所涉及到的内容也不再限于私人领域，社会机构对相关信息的知悉关系到社会的稳定和发展，所以随着知情权保护越来越社会化的运动，知情权逐渐向社会权力转换。该项权利的实现和保障也不是仅仅依靠私人力量，国家力量可以实现，同时它还必须依靠社会力量予以规范。
4.知情权是自由权。如果公民没有知情权就谈不上享有自由权，知情权是自由权的基础，“没有足够信息所支持的言论自由，也往往难以体现‘自由’的根本属性”[8]。公民对于信息的知悉主要是为了维护自身的利益，其中财产利益是非常重要的，而财产权不仅仅是物权，也是自由权，因为通过财产人们主要表达的是个人意志的自由，民主社会与专制社会最大的不同是人民享有自由权。在奴隶社会和封建社会，人民无从知晓政府的信息，谈不上享有自由权利。在奴隶社会法律不予公布，形成了“刑不可知，威不可测”的政治局面。孔子也说：“民可使由之，不可使知之”，建议统治者实行“愚民”政策。正是由于人民对于信息的不了解，使得自由权利无法行使。民主政体则确定了当权者权力的来源，权力是人民赋予的，实际应该掌握在全体人民手中，而不是少数人手中，所以政府是代表人民的，政府怎样决策，如何行使权力，人民有权知情，在此基础上行使自己的自由权利，因此知情权是自由权。
所以，知情权是一种集合性的权利，它不专属于某一个领域，而是关系到个人、集体、社会、国家等各个方面，我们在界定其性质时，也不能仅从某个方面着手，而应该全面地予以考虑。
二、知情权与构建和谐社会的关系
（一）和谐社会是法治社会
和谐社会是人类不懈追求的远大理想，它比大同社会、共产主义社会更加明确，更加具体，更能体现社会发展的规律和特征。构建社会主义和谐社会意味着当前社会中存在着不和谐的因素，存在着矛盾和冲突，这与建设和谐社会并不矛盾，社会总在矛盾中发展，没有矛盾就不会有发展，关键是如何化解矛盾，疏通冲突。胡锦涛总书记在论述社会主义和谐社会时将民主与法治放在了首位，这绝不是偶然的。民主与法治的内容属于政治文明的范畴，是构建和谐社会的理性基础。对于任何一个国家来说，法治本身就是一个制度性、根本性的问题，它可以为解决社会矛盾、实现公平与正义、塑造诚信友爱的社会精神创造基本的环境。[9]可见，和谐社会应该是一个法治社会，协调各类矛盾和冲突的主要手段应该是法治。但是仅仅有法律的规定和依法而治是不够的，制定的法律还应该是和谐的，这样才能实现“和谐法治”。
（二）知情权体现了和谐社会的基本内涵
首先，知情权体现了民主与法治的内涵。公民享有知情权，有利于了解国家政务，实现参政议政的权利，有利于充分发扬民主，集思广益，科学制定国家法律和政策。其次，知情权体现了公平正义的要求。当今社会是一个利益多元化的社会，知情权的实现是群众能够了解到政府的信息，明确自身利益，在此基础上提出自己的诉求，建立起政府与公民沟通的渠道，从而使“社会各方面的利益得到妥善的协调”。最后，知情权体现了诚信友爱、充满活力、安定有序的社会氛围。知情权的实现有利于建立人与人之间的诚信、公民与政府之间的诚信。任何人都渴望自由，都愿意生活在安定有序的社会当中，知情权制度保障了公民的自由，同时又明确了实现知情权的途径，为实现安定有序的社会生活局面提供了保障。总之，知情权体现了以人为本的政治法律观念，反映了和谐社会的价值追求。
（三）知情权受侵害是和谐社会建设中的不和谐因素
和谐社会应该是个人、社会、国家之间的和谐，个人的权利得到充分的保障，社会才能稳定，国家才能实现长治久安。在建设和谐社会的过程中存在着权利（力）冲突，有私权与私权的冲突，公权与公权的冲突，这两种情况由于相互之间不存在隶属和服从关系，解决起来并不存在制度方面的问题。而私权与公权的冲突，由于其权利主体处于不同的地位，私人往往处于弱势，国家处于强势，处理不好就是大问题。知情权作为一种私权利受到侵害，在现代社会是经常和普遍发生的，如生活中的消费者知情权、公司股东知情权以及一些重大突发事件的知情权受到侵害的现象屡见不鲜。2003年的“非典”和2008年的三鹿奶粉事件都严重侵害了公民的知情权，使得事态扩大或者后果加重。所以，知情权受到侵害是导致社会不和谐的因素之一，构建和谐社会的重要环节是保障公民知情权不受侵害。
三、在和谐社会构建中保障公民知情权的实现
（一）落实信息公开制度是实现知情权的前提
2008年5月1日《政府信息公开条例》实施，这是我国知情权发展史上具有里程碑意义的事件，显示了政府打造“阳光政府”的勇气，标志着我国公民知情权的保护取得了重要进步。但是如何落实条例的规定却仍然任重而道远。就在条例颁布后不久就发生了湖南省汝城县原自来水公司黄由俭、邓柏松等5位退休职工申请县政府公开有关政府部门的调查报告案。[10]这个案件反映了政府对于信息公开的认识还不到位，或者说还没有做好准备，正如中国社科院法学所研究员周汉华所说，世界上没有一个政府愿意主动受到这种约束，与英美国家相比，我国尤其如此，长期的封建统治和愚民政策使得信息不公开成为了一种惯性思维。落实信息公开条例的规定对于各级政府及政府部门都是一项大的挑战，首先是观念转变的挑战。
（二）推进新闻媒体改革是实现知情权的重要手段
新闻媒体是公民了解信息的重要渠道，具有直观性、快捷性等特点。但是我国长期以来对于新闻媒体管得过多，限制过严，使得有关信息没有被公民及时知晓。究其原因是我国还没有制定相应的媒体规制法律法规，新闻工作无法可依，哪些事情能够及时报导，哪些不能报导，缺乏标准和依据，最终都由政府说了算，而政府往往根据“影响社会稳定”、“有负面影响”等理由对于某些报导予以限制。另外，出于政绩“炒作”等原因，还可能出现政府与媒体联合制造假新闻的现象，如陕西“华南虎照”风波就是典型的一例。从新闻传播制度改革的角度看，“应从宪法、社会发展视角考虑新闻改革，下一轮新闻改革将以满足公民的知情权为核心指向。媒体报导不能仅从社会安定出发，而应从维护宪法的尊严、保护公民的权利出发，保障公众知情权本身就应当是传媒角色定位的出发点”[11]。
（三）完善知情权立法是实现知情权的法律保障
1.将知情权作为公民的一项基本权利写入宪法。我国宪法规定“国家尊重和保护人权”，因此有人认为保护公民的知情权是我国宪法的题中之意。但是作为根本大法，对于知情权这一重要人权的规定应该是明确的。于是又有人认为，知情权既然是政治权利，尤其是宪法第三十五条规定了公民的“表达自由”，在宪法中明确规定“保护公民的政治权利和自由”的表述下，知情权自然在宪法当中予以明确了。其实这都是我们对于宪法的个人理解，只能看作是我国对于知情权立法有宪法依据，并不能说我国宪法理所当然地承认知情权，并把它作为一项公民权利。随着国际人权运动的发展和现实生活中人们保护知情权呼声的高涨，在宪法中明确知情权的地位和保护十分必要。
2.进一步完善政府信息公开条例。在政府信息公开条例颁布实施之前，广州和上海分别实施了信息公开的法律制度，《湖南省行政程序规定》也于2008年10月1日起正式实施，可以说从中央到地方都非常重视公民知情权的立法工作，随着经济的进一步发展，这项工作还将进一步完善。但是我们应该看到，这些立法也存在着一定的不足：第一，政务活动全方位公开不足。第二，公民处于被动地位，政府在信息公开方面始终居于主导地位。第三，对于政府主动公开信息的时间规定期限过长，不利于公民知情权的保护。第四，不予公开的信息界定模糊，公民认为应该公开的信息，行政官员认为此类信息属于例外，因而不予公开，产生争议后，没有判断标准和裁决部门。
3.进一步加强和完善其他立法工作。政府信息公开条例只针对从政府方面获取信息，不包括从媒体获取信息的规定，而新闻舆论的监督是现代民主的重要形式，在保护公民知情权方面有着不可替代的作用，同时它也是公民获取信息的重要管道，针对我国舆论监督缺乏法制保障的薄弱问题，应该加强和完善立法，提升舆论监督的水平，这也是实现公民知情权的需要。为此，我们应以“以正确的舆论引导人”为指导思想，加快新闻改革和立法，实现媒体报导在法制轨道上运行，为建设和谐社会营造良好的舆论环境。《政府信息公开条例》的出台也是一个信息，就是预示着相关法律将要修改和完善。如果《档案法》、《保守国家秘密法》不作相应的修改，《政府信息公开条例》的规定就难以落实。
4.建立知情权的救济机制。“缺乏救济的权利不是真正的权利”，“无保障的权利不是权利”。知情权作为一项重要的法律权利必须有相应的救济机制。知情权首先是私权，公民根据自己的利益需要向政府了解相关信息，而政府是否提供信息是政府的权力。在私权与公权的对决中，私权往往处于极为不利的地位，这样公民的知情权往往难以实现。二者之间的矛盾除了要限制公权力，更重要的是最大限度地尊重私权利，使之趋于和谐。虽然知情权受到侵害可以通过行政复议和行政诉讼的途径进行补救，但是在具体的实务中关于实体的问题，如信息是否属于公开的范围等，还是以行政机关的判断为标准。另外，知情权受到侵害是否可以提请国家赔偿也是一个需要进一步研究的课题。对于公众的知情权受到侵害，造成公共利益的损失，由于我国没有建立公益诉讼制度，公众知情权没有救济的途径。知情权作为一项宪法性的权利虽然在我国还没有最后确立，但是我们应该确立宪法诉讼的理念，给予公民知情权以宪法层面上的保护。
四、结 语
知情权作为一项集合性的权利，既是私权又是一项社会权利，还是政治权利，我们对它的认识不能只从一个角度出发，它涉及方方面面的利益，对于社会主义和谐社会建设具有重要意义。要实现社会的和谐，使民众对政府产生信赖感，并且形成良好的政府与民众的关系，必须保障知情权的实现，知情权的实现也有利于促进社会主义和谐社会的建设。
注释：
[1]
胡锦涛：《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，《人民日报》2005年2月19日。
[2] [美]托马斯·埃默森：《论当代社会人民的了解权》，载《法学译丛》1979年第2期。
[3] 江平：《社会权力与和谐社会》，载《在人大法学院听讲座》，中国法制出版社2007年版。
[4] 薛军：《私法立宪主义论》，载《法学研究》2008年第4期。
[5] 翁国民、汪成红：《论隐私权与知情权的冲突》，载《浙江大学学报》2002年第2期。
[6] 吴涌植：《公民了解权的政治保障》，载《当代法学》1988年第2期。
[7] 江平：《社会权力与和谐社会》，载《在人大法学院听讲座》，第285页。
[8] 章剑生：《知情权及其保障--以〈政府信息公开条例〉为例》，载《中国法学》2008年第4期。
[9] 胡正昌：《法治：构建和谐社会的制度选择》，载《湖南科技大学学报（社会科学版）》2006年第3期。
[10] 赵文明：《透视政府信息公开条例实施后第一案》，载《法制日报》2008年5月6日
[11] 朱春霞：《保障公民知情权：深化新闻改革的核心》，紫金网2005年2月19日。
（作者：湖南科技大学法学院副教授） 
