“善治”（good governance）是20世纪90年代以来国际上兴起的一种前沿治国理念，并正在成为国家治理的一种趋势。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素包括合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正等。[1]善治的过程就是一个还政于民、实现政府与社会良性互动与合作的过程。

　　一、政协民主监督：共建共享和谐社会的善治“通道”

　　民主监督是社会主义政治体制良性运转的活力源泉，是公民政治参与的制度保障。改革开放30年，中国特色社会主义民主监督体系建设经历了从奠基到转型的演进路径：从制度赋权到制度运行，从理念创新到实质推进，从群众运动到理性表达，初步奠定了制度平台、理念根基与实践基础，正开始实质性走向民主制度转型。[2]政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。日益完善的政协民主监督机制必将为中国特色社会主义民主的巩固与提升，为推进社会的和谐发展发挥有力的保障作用。

　　政协民主监督在实现政府与社会良性互动与合作、提高善治实现程度过程中的作用主要体现在以下方面。

　　（一）发展社会主义民主政治，推进社会主义政治文明

　　党的十六届四中全会明确提出“支持和保证政协依照章程开展民主监督”。长期以来，如何保证政协民主监督取得实效是备受关注的问题。解决这个问题的关键是要找准政协民主监督在我国监督体系中的位置，与其他监督形成相互配合的关系。政协民主监督的性质决定了其特点：不同于一般的群众监督、社会监督，它是与我国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系的，属于我国政治民主的一种监督；也不同于人大的法律监督、政府的行政监督以及司法机关的监督，它是以人民政协为载体、以批评和建议为主要形式进行的一种监督。由此可见，政协民主监督没有法律的强制力不等于没有约束力，政协民主监督的广泛性、灵活性不等于随意性，必须保证人民政协具有与其地位相称的权威性和影响力，充分发挥自己的优势进行民主监督。因此，为政协履行民主监督职能搭建更加切实有效的平台，从而使民主监督更能体现政协的性质和特点，对促进社会主义政治文明建设具有十分重要的作用。

　　（二）扩大公民政治参与，实现政府与社会良性互动与合作

　　当前，我国在扩大公民有序的政治参与方面取得了一系列进展，基层民主有了很大发展，公民参与立法和行政决策的制度也在不断建立。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，要拓宽社情民意表达渠道，推行领导干部接待群众制度，完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，健全信访工作责任制，建立全国信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。在此基础上，胡锦涛总书记在中央政治局第36次集体学习时提出，要形成利益协调、诉求表达、矛盾调处和权益保障机制，以此推进我国民主政治建设。温家宝总理在2007年的《政府工作报告》中又明确提出“四权”，即依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。

　　拓宽和完善公民参与社会事务的渠道，首先必须完善原有的利益诉求表达机制，完善公民享有制度资源的形成机制。我国已建立起的一整套利益表达诉求机制是以人民代表大会制度为核心，包括有政党制度、政治协商会议、人民信访制度及基层群众自治制度等，这些制度为人民群众的利益诉求表达提供了基本的制度环境。但不同人群在使用这些制度资源的过程中明显呈现出不平衡性。因此，要重视建立合理平等的利益诉求表达制度，实现制度内利益诉求表达渠道的通畅；改革和完善信访制度，严格执行信访回复制度，推行信访受理责任制和失职责任追究制度；完善立法和重大决策听证制度，完善政府信息公开制度和监督制度。同时，要发挥大众媒体利益诉求表达的作用，特别是要借助现代信息技术，构建广播、电视、网络、报刊等多层次、多渠道的人民群众的利益诉求表达平台，充分发挥媒体收集信息、引导舆论和社会监督的职能。据统计，近年来检察机关立案侦察的贪污贿赂案件中有80%来自公民举报；汶川大地震发生之后，四川省有308名抗震救灾社会监督员独立调查救灾款物的筹集、分配、拨付、发放和使用，他们通过电话、书面材料等直接向纪检部门报告情况。[3]大量的事实证明，当前中国公民的责任意识在提升，公民组织的自主性在增强，公民运动的理性程度在提高。构建和谐社会，要让以公民社会为依托的民主监督在监督制约权力中进一步发挥实质性作用，推动善治在中国的发展，推动中国民主政治建设。

　　（三）适应社会结构变化，履行参政议政职能

　　改革开放以来出现的新的社会阶层，主要由非公有制经济人士和自由择业知识分子组成，集中分布在新经济组织、新社会组织中，包括民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员和自由职业人员等六个方面的人员。新社会阶层的出现并迅速崛起，改变了中国社会的面貌，影响着中国社会的发展趋势，关系中国社会的稳定。

　　我国的八个参政党是中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度的参与者，构成了当今中国稳定的政治格局。在新世纪新形势下，各参政党是以大中城市高中级知识分子和非公有制经济人士为主，同中国共产党通力合作，具有政治联盟性质，致力于建设中国特色社会主义事业的政党，是爱国统一战线组成部分。这充分体现了各参政党在今后一个较长阶段的性质与地位。各参政党以参政议政为存在基础，提高参政议政质量和水准是其需要解决的重要问题。把新社会阶层的参政诉求和参政党的建设有机结合起来，提高其参政水平和能力，对巩固中国共产党的执政地位，广泛团结各阶层人民，实现中国社会的新跨越，具有十分重要的意义。

　　二、创新政协民主监督机制，走向善治理性精神

　　开展政治协商、民主监督、参政议政，是人民政协的三大主要职能。民主监督作为政协履行职能一个薄弱环节，是各级政协的通病，也是长期以来想改变而未能改变的老大难问题，主要表现为：对重大决策因协商不正常而没有办法实施监督，对热点问题因有顾虑而没有胆魄实施监督，对社会上存在的大量问题因时间精力所限而无力实施监督，从而使政协民主监督显得乏力。现阶段民主监督的制约机制和保障手段还不健全，没有配套的措施和必要的程序，在具体操作上存在较大的随意性；委员职责不明，参与不深，知情不多，无从实施有效监督，往往出现提建议容易，作批评难；反映问题容易，意见反馈难；事后监督容易，事前监督难；一般事情监督容易，重大事情监督难；监督基层单位容易，监督上级单位难；监督一般干部容易，监督领导干部难的现象。如何推进民主监督组织化、具体化，使民主监督由“软”变“硬”，由“虚”变“实”，由“被动”变“主动”，需要政协组织认真探索并加以解决。

　　胡锦涛在庆祝人民政协成立55周年的讲话中指出：“要按照发展社会主义民主政治的要求，以与时俱进的精神坚持改革创新，研究探索开展人民政协工作的新形式、新方法，建立健全履行职能的各种制度和程序。”[4]这为推进政协履行职能的制度化、规范化、程序化指明了方向，也为探索和创新政协工作机制注入了强劲的动力。近年来，各地政协设计的特约监督员委派制度，从组织和制度层面激活了民主监督的“民主”要素，颇具实践意义。政协委员应邀担任政府部门特约监督员是人民政协民主监督的主要形式之一，而政府部门聘请政协委员担任监督员，则是发挥政协民主监督作用的一项重要举措和制度安排。

　　（一）开展政协特约监督员委派制度是推进政协履职制度化、规范化、程序化的重要途径

　　开展特约监督员工作有利于政协进一步履行好政治协商、民主监督、参政议政的职能。政协建立特约监督员制度，是政协推进民主监督工作的有益尝试，是完善民主监督方式、拓宽民主监督渠道的重要形式，也是对政协工作制度化和规范化的积极探索。政协联系广泛、位置超脱，能够客观全面地了解和反映社会各界的意见和建议。通过这种新的形式，更好地发挥政协政治协商、民主监督、参政议政的职能作用。开展特约监督员工作有利于政协进一步体现围绕党委、政府中心工作，推动落实各项措施的积极作用。特约监督员工作围绕中心，服务大局，当前特别在保增长、维稳定、改善民生等方面发挥了独特的作用。政协委派特约监督员的政府部门，都是与人民群众和经济社会生活联系十分密切的单位，广大特约监督员通过反映人民群众的呼声，及时对政府部门及其工作人员工作中存在的问题提出意见、建议与批评，促进了相关部门不断转变作风，改进工作，提高效能。开展特约监督员工作有利于政协进一步发挥好委员的主体作用。政协民主监督的内容包括各个方面，但从最主要和最基本的方面看，是对决策和权力运行的监督。政协通过特约监督员形式，能更好地发挥政协委员文化素质强、专业水平高的特点，提高监督的专业性、针对性和有效性，不断促进党政机关决策的民主化和科学化。

　　（二）完善政协特约监督员委派制度的路径分析

　　1.建立政协与特约监督员的沟通服务机制。主要做好三项工作：一是做好推荐工作。把握好中共党员委员与非中共党员委员的比例，推荐更多的民主党派委员担任特约监督员，积极为民主党派和无党派人士参政议政、民主监督提供舞台；把握好专业对口的原则，根据聘请单位工作特点，推荐专业对口或在相关行业领域具有一定代表性和社会影响力的委员担任特约监督员，充分发挥政协的人才优势。二是做好沟通工作。在开展主席会议成员联系常委、常委联系委员的基础上，多关心和支持特约监督员。主席会议成员在走访、接待委员时，要注重多与特约监督员保持经常有效的联系，促进沟通交流。三是做好服务工作。政协要打造“委员之家”，为委员发挥主体作用提供切实保障是政协工作的重要内容。政协各专委会在组织视察、调研等活动过程中要注重扩大特约监督员的参与面，为特约监督员开展工作提供更多的知情条件。

　　2.建立政协、聘请单位和特约监督员沟通交流的长效机制。在知情方面，要做到公开透明。建设服务政府、责任政府、法治政府，公开透明是重要的突破口。聘请单位要畅通特约监督员的知情渠道，可以邀请监督员列席本单位有关的重要会议活动，发送有关的文件材料，阅读群众反映意见要求的来信来函等等，让特约监督员知情明政。政协邀请聘请单位通报情况，合作举办一些有关的业务和知识讲座等，更好地了解执法执纪、纠风工作的总体情况。在沟通方面，要做到经常深入。政协要定期走访、慰问特约监督员，了解特约监督员在聘请单位的工作情况，帮助特约监督员解决工作中遇到的问题和困难。定期召开特约监督员工作会议、座谈会，听取特约监督员和聘请单位的意见和建议，加强工作协调，更好地为做好特约监督员工作创造各种条件。在反馈方面，要做到准确及时。聘请单位应按照中央文件精神，尊重委员提出的意见建议，以真诚接受监督的实际行动，激发特约监督员的工作积极性。对特约监督员提出的意见、建议和批评要认真研究，及时将有关办理情况告知委员本人以及政协。

　　3.选好特约监督员工作切入点，掌握民主监督重点。特约监督员可以对受派单位的某一工作细节乃至某一工作人员提出建议和批评，但更需要把重心放在事关科学发展、事关社会和谐的热点问题之上，放在宏观性的、普遍性的、全局性的问题之上，把重点放在搞清产生问题的根本原因之上，再提出治本之策，并在完善机制、体制上多下功夫。在实际工作中，还要注意从以下几个方面来体现民主监督的目的性：一要立足于服务大局，促进发展，在服务于发展这个第一要务上体现民主监督的目的性；二要坚持以人为本，关注民生，在代表和维护大多数人民群众根本利益上体现民主监督的目的性；三要立足于助威鼓劲，推动工作，在促进机关思想作风建设上体现民主监督的目的性；四要立足于民主团结，促进和谐，在团结各界、凝聚人心上体现民主监督的目的性。这样，才能真正达到“寓支持于监督中”的目的，又能收到“监督在关键处”的效果。

　　4.注重特约监督员工作针对性，在抓住主要矛盾上下功夫。特约监督员工作针对性是指所开展的民主监督要符合受派单位的工作实际和工作规律。如果缺乏针对性，所提意见与受派单位工作实际形成“两张皮”，不仅民主监督没有生命力，而且也达不到推动受派单位改进工作的目的。要使民主监督具有针对性，必须把握好四个方面：一是注重了解和解决群众对受派单位意见较大和影响该单位形象的突出问题；二是注重了解和解决群众最关心、最直接、最现实的问题；三是注重了解和解决部门工作中应解决而没有解决的问题；四是注重做到所提意见建议符合现行的法律法规，符合重大的工作部署，符合受派单位的实际情况。这样，委派特约监督员工作才能与党委、政府工作大局保持一致，与部门的实际需要保持一致，与政协的履职要求保持一致。

　　5.拓展特约监督员工作力度，增强民主监督工作辐射力和影响面。一是被动监督与主动监督相结合。被动监督就是应邀参加受派单位的会议，特约监督员根据会议主题充分发表意见。主动监督就是根据群众意见和平时掌握的情况，主动与受派单位进行沟通和反馈，随时对他们的工作提出建议意见。二是赞扬与批评相结合。对受派单位的工作既要肯定他们的成绩，又要指出他们的问题，找好二者结合点，做到是非分明，恰到好处，既敢于监督，又善于监督。三是明察与暗访相结合。为了提高监督成果，可以就某些环节进行一些明察、暗访，以便了解到真实的情况。四是阶段性监督与全程跟踪监督相结合。除了集中精力抓好阶段性的监督重点外，还要注重全程跟踪监督，对这个单位的行风、工作，一步一步进行锁链式跟踪监督，这样的监督才真实有效，才能达到目的。五是发挥个人作用与借助组织力量相结合。特约监督员在实施监督过程要充分发挥个人主观能动性，理直气壮的开展工作；确有遇到难题，可借助政协组织力量，出面加强协调，集中集体智慧，提高监督效果。

　　6.增强政协委员的理性参政和公共责任意识。政协委员是民主监督的主体，政协委员的意见建议是否正确合理、是否具有可行性和可操作性，在一定程度上决定着民主监督的成效。政协组织要通过多种形式的学习培训提高政协委员素质，提升履职水平。要重点培养政协委员的政治责任感，增强政协委员的理性参政和公共责任意识。政协委员作为各党派团体和各族各界的代表人士，作为人民政协履行职能的主体，必须具备强烈的政治责任感和高度的使命感，认真履行自己的职责，充分发挥自身的政治影响力。协商民主理论认为，协商参与者要对自己的政策主张负责，超越狭隘的自我利益，切实对公共利益负责。这种价值倾向，要求政协委员自觉遵守章程，严格按照政协章程的要求，充分发表各种意见，积极讨论国家大政方针和各地方重大事务，对国家工作人员的工作提出认真的建议和批评，建言献策要出于公心，超脱于党派的门户之见，以公共利益为依归，从有利于改革开放，有利于安定团结，有利于构建社会主义和谐社会出发，不以一党一己的利益为权衡，把为国事献计献策、为民生多建良言、为社会多做贡献作为自觉行动。

　　7.倡导包容和谐的政协文化。政协文化是中国特色社会主义文化的组成部分，既包含了中国传统文化天人合一的积极因素，又包含了中国特色社会主义理论中以人为本，和谐社会思想，具有鲜明的历史传承性和时代性。

　　政协由不同文化范畴、不同利益阶层的界别组成，政协委员的来源不同界别的特征，决定政协在化解社会矛盾方面具有先天的优势与便利。社会阶层的形成，源于社会发展，特别是自然人在社会中地位、职业、文化、经济条件等诸多因素形成的社会心理认知。每个人在内心深处都会有一个标准，都有一种文化认同感，都会为自己所处于何种社会阶层进行衡量与评判。一旦作出判断后，就会对自己所属的阶层产生文化上、心理上的认同，并对该阶层产生保护意识。[5]近年发生的群体性事件，说明公力救济的缺位，私力救济的滥用。尽管自利动机可以伪装成公平的诉求，但不能认为所有的公正诉求都是利己的伪装。[6]

　　要避免群体性事件发生，维护社会的实质稳定，关键在于公权的合法作为，及时化解矛盾，分析矛盾产生的物质基础与文化心理，考虑不同群体的利益诉求，避免矛盾的激化。政协委员来自于界别，一方面他们对处于本阶层人民的思想动态比他阶层的人有更深入的了解，知道该阶层的诉求趋向，对来自于本阶层的疾苦往往感同身受。再加上政协委员一般具有较高的政治觉悟、文化素养，他们对来自于本阶层的诉求的正当性的判断比本阶层的其他人更准确，更有说服力，对诉求的指向也较其他阶层，甚至党政部门有更多的了解。因此，利用他们所处界别的优势，文化认同的心理，可以较好地把本阶层的合理诉求迅速传递给党政部门，既可以迅速化解由于诉求得不到支持而产生的愤怒，把矛盾消灭在萌芽状态；又可以让党政部门及时了解社会各界的动态与诉求，在制订政策时对不同阶层的利益的合理分配与满足，促进决策的科学性、民主性，促进社会的和谐与进步，推动社会发展更加和谐，使以人为本的理念贯彻于发展之中。

　　注释：

　　[1] 俞可平：《治理与善治》，中国社会科学文献出版社2000版第7页。

　　[2] 王金红：《以民主监督推动国家善治》，载《南方日报》2008年12月3日第8版。

　　[3] 同上。

　　[4] 胡锦涛：《在庆祝人民政协55周年大会上的讲话》，载《中新网》2004年9月21日。

　　[5] 万家阳：《谈谈科学发展与政协文化的关系》，人民网2009年7月14日。

　　[6] 丁建峰：《看得见的正义--行为经济学的分配正义研究》，载《北京大学学报》2009年第1期。