21世纪以来，随着世界政治、经济、文化、社会事务的更迭变化，各国政府的职能不断调整和变化。在不断完善其公共职能，以便更好地服务公众的同时，政府的自由裁量权也不断扩大。在此情形之下，一方面，公众需要政府更广泛地提供服务；另一方面，对政府自由裁量权的不断扩大也日渐担忧，于是对政府的监督——政府问责就成为必然。政府问责作为公众的一种强烈民主诉求，在西方国家已经非常成熟。

　　一、西方国家政府问责制兴起的理论背景

　　政府问责制在西方国家的兴起是民主政治的必然结果，也是公共行政学向前发展的必然需要。一个新的公共行政管理机制的诞生离不开强大的理论支撑，西方国家政府问责的兴起始于以下理论的诞生及其对公共行政学的影响开始。

　　20世纪初德国社会学家马克斯·韦伯的科层制理论亦称官僚制是现代公共行政学发展的理论基础之一。韦伯在《政治作为一种职业》一文中提出了三种正式的政治支配和权威的形式并且暗示社会会向一个理性合法的权威架构发展——官僚科层制的架构制度。韦伯指出：“科层制通过保守特有信息来源的秘密性来提高监督性。公务秘密概念是科层制的特有创造，没有比科层制更热衷于此了。”①官僚制模式虽然在20世纪初期取得了一定的成功，但与此同时，社会也面临着官僚化的非人格化、技术化、体制僵化的弊端，保守公务秘密带来了政治和经济上的负面效应。韦伯关于科层制的学理预设——“合理性”童话也在公共行政发展的洪流中幻灭。由此，在公共行政体制中，社会开始呼吁阳光机制，对政府问责的诉求由此而生。

　　20世纪30年代的金融危机席卷了全球资本主义国家，波及美、英、法、德、日等国。此次金融危机时间长、范围广、破坏性强，且对国际政治产生了深远影响。英国著名经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯认为，传统的经济理论——萨伊法则已经不能满足现实，必须突破创新。1936年，《就业、利息和货币通论》这一被西方学者誉为 “资本主义救星”的圣典诞生了。凯恩斯论证了国家直接干预经济的必要性，主张国家直接干预经济，一场资本主义大改革产生了。以美国罗斯福新政为开端的西方资本主义国家改革政府——“大政府”诞生了。然而，政府职能不断扩充也带来了机构臃肿、行政低效、无人监管、政府腐败。20世纪70年代的滞胀宣告了凯恩斯主义的失败，“大政府”也由此退出西方资本主义国家政坛。

　　在20世纪70年代世界经济滞胀的大背景下，詹姆斯·M.布坎南的公共选择理论应运而生。公共选择理论是在对凯恩斯主义的不断批驳中诞生的，它的代表人物布坎南创造性地把亚当·斯密的“经济人”理论用于政治行为分析，认为组成政府的单个个体官员的动机最终决定政府行为，而单个官员则是理性的“经济人”，他们在政府中的政治行为是为了追求自身利益的最大效用，公共利益位列其次。因此，追求个人效用最大化的官员贪图个人利益、追求奢侈浪费、漠视公共利益，充斥着官僚主义作风，工作效率低下。而政府机构臃肿、人员冗余又导致“政府机构最大化”、“预算最大化”、“行政成本最大化”、“效率最低化”，结果导致“政府失败”。布坎南的公共选择理论即“政府失败论”主张对政府行政权力进行监督制约，为问责政府的产生奠定了理论基础。

　　20世纪60年代末70年代初新制度经济学契约理论的委托代理理论的出现进一步促使政府问责进入公众视域。新制度经济学的委托代理理论建立在非对称信息博弈论的基础上，它将私人信息的拥有者称为代理人，不了解私人信息的一方称为委托人。不对称信息的存在使得代理人产生不良动机和企图，利用不对称信息逃避风险，将行为成本转嫁于委托人。法国思想先哲卢梭认为，人民订立契约建立国家，人民便是国家权力的主人。在委托代理关系中委托人即“人民”，代理人就是“国家”即立法者、司法人员与行政官僚组成的政府。委托代理关系中的信息不对称以及代理人的投机本性，必须对代理人予以严格监督问责，这亦即政府问责的理论雏形。

　　在各种理论不断产生、发展的过程中，有一个非常明显的趋势：在西方国家政府立法、司法、行政三权分立制衡的权力格局中，政府从立法、司法系统中获得越来越多的立法、司法权，即立法和司法的重心不断向政府转移，使得行政自由裁量权不断扩大，政府的权力、地位、作用逐渐提高。与此同时，对于这个不断扩大的政府行政权力，公众委托人要求建立问责制的呼声亦愈来愈高，问责体制在这种压力下也愈来愈完善。以英国和美国为代表的西方国家政府问责制就具有一定的代表性。

　　二、美国政府问责制——国会问责政府体制

　　（一）美国政府问责制的特点

　　美国是一个立法、行政、司法三权分立制衡的总统制国家，形成了以总统为行政首脑和国家元首的特色政府体制。美国的国会、总统、联邦法院分别行使最高立法权、行政权和司法权，三者的分工协作与相互制约构建了美国独特的政府问责制。自20世纪70年代以来，美国总统及其所代表的政府行政权力急剧膨胀，与其具有同等地位的具有最高立法权、司法权的国会、联邦法院加强了对政府的监督。美国的政府问责制度作为国家政治制度与国家监督体系的重要组成部分也随着国会、联邦法院对政府监督体系的完善不断体制化、程序化。以总统为首的美国联邦政府在制定行政决策、行使行政权力时虽不向国会负责，但联邦政府要受到国会参众两院的牵制。行政立法权、财政权、调查权和弹劾权的行使则是国会两院从民主立法角度问责美国政府的主要方式。联邦法院具有不受政府与国会干预的独立司法权，具有美国宪法的最高解释权，对联邦政府以及州政府具有司法审查权，从而从司法角度对政府进行监督问责。

　　（二）美国国会对政府问责的主要手段

　　美国知名的盖洛普民意调查显示，公众认为国会比以总统为首的政府行政机关更注意公众意见。作为政府问责的最重要主体的国会采取多种手段对政府进行问责，建立美国联邦政府及州政府的责任意识，促使政府对行政行为负责。国会“四权”的行使建立了向纳税人负责的全方位的政府问责体制。

　　1.行政立法权的行使为政府问责制定了严格的“行为规范”与“行为原则”

　　美国国会于1966年、1976年、1996年分别制定了《信息自由法案》、《阳光下的政府法》、《电子信息公开法案》，以规范政府运作，提高政府的透明度，将政府置于大众监督之下。国会这一系列法案的制定完善了政府问责的相关配套措施。虽然行政自由裁量权促使国会将改组机构的创议权授予总统，但政府行政机构的设立、改组和撤销还是由国会立法决定。

　　2.财政权的行使为政府问责确定了严格的“阳光账本”

　　国会通过对建设规划、商业项目、公共事业、外交活动、国内外军事行动以及拨款税收的财政预算限制等控制总统权力下政府的运行，监督政府公共服务的提供，进而利用量化成本对政府行政效率与行政成本进行问责。

　　3.调查权的行使为政府问责建立了程式化的“绿色通道”

　　国会通过参众两院发出传票以举行国会听证会的调查形式来牵制总统及其政府机关。国会通过立法程序赋予参众两院以强制调查权力，对于不理会参众两院常设委员会或特别委员会传票的任何官员或机构，将以藐视国会罪向司法部门提起刑事诉讼，进而畅通了政府问责的调查途径。国会立法权、财政权和弹劾权的行使离不开其下设的参众两院以及各种委员会，但调查权的行使则是通过设立行政问责署的方式进行政府问责、监督的。行政问责署是直接隶属于美国国会的独立机构，它以中立精神开展工作，只对国会负责。该机构主要负责调查、监督联邦政府的规划和支出，调查联邦政府如何花费纳税人的钱。它针对政府重要政策制定与基础公共服务的开展情况，每月向公众发布研究报告。

　　4.弹劾权的行使为政府问责设立了极具威慑的“最后防线”

　　美国宪法规定，国会可以通过正常弹劾程序罢免总统来阻止某项政策的施行或行政行为的开展，从而对政府实行终极问责。至今美国国会只行使过三次弹劾权。１８６６年，安德鲁·约翰逊总统以一票之差宣告无罪。１９７４年，理查德·尼克松总统因“水门事件”面临国会弹劾、起诉而被迫辞职。１９９９年，比尔·克林顿总统因“绯闻案”面临众议院作伪证和妨碍司法的弹劾指控，但最后未能通过参议院审理而宣告结束。由此可见，“弹劾”在政府问责中的地位。

　　三、英国政府问责制——议会监督内阁的政府问责制

　　英国是一个实行内阁制的国家，内阁作为英国的最高行政机关，对议会负责。为监督以内阁为中心的政府行为，英国建立了责任内阁制下议会监督内阁的政府问责制。

　　（一）英国责任内阁制的特点

　　作为典型的内阁制国家，英国中央行政机构的最高决策机关——内阁，对国内外政治、外交事务及其政府具体行政事务进行讨论并作出决定。英国国家元首名义上是英女王，事实上却是内阁首相掌握国家最高行政权。内阁通过下设内阁委员以及各部、提名职能大臣来开展行政工作，监督、控制政府行为及其政策执行。各个部门的立法计划与提案最终由内阁决定并提交议会通过。在英国，内阁被誉为“宪法制度的核心”。行政权力对立法甚至司法外溢较强的英国内阁政府并不乏严格的政府问责方式，内阁政府对内采取集体负责与部长、大臣个人负责相结合的责任政府方式。对外内阁政府由议会问责，对议会负责，接受议会的监督。

　　（二） 英国议会问责政府的主要方式

　　议会制度缘起于中世纪的英国，并随着历史的发展不断革新，最终形成现在的议会政府问责职能。英国议会由下议院与上议院组成。上议院是英国的最高司法机关，议长由大法官兼任。上议院除了司法权外，还可以提出议案，但无权否决下议院通过的政府议案，只拥有议案的一定拖延权，最长达一年。因此，英国议会职能的行使主要由下议院履行。下议院由民众选举产生，拥有立法权、议案“三读”通过权、政府监督问责权以及政府财政预算支出监督权。下议院“四权”的行使主要通过下议院下设机构——各种委员会以及管理机构实现。例如，政府审计委员会审计政府财政、提出政府运行监督报告。英国议会主要通过对政府的质询、调查、提出信任案或不信任案三种主要形式实现政府问责。

　　1.议会质询

　　议会质询是议员在议会会议期间，就政府的施政方针、行政措施以及其他事项，向政府首脑或高级官员提出质疑或询问并要求答复的活动。②议会规定内阁必须接受议会质询，并且有义务对议会质询作出合理的答复。每周一至周四下午一个小时，内阁官员需要出席议会会议，接受议员对内阁行政决策与行政行为的质询。每位议员可以提出1—3个口头质询，书面质询则数量不限，口头质询可即席答复或通过媒体答复。内阁政府每年都向议会及公众提交公布《执行机构报告》，对执行机构的发展、运行及其绩效状况总结评估，针对报告中的问题，议会亦可对政府问责质询。质询制度作为问责政府的手段，起着事前监督、规避政策运行风险的重大作用，同时督促政府部门加以改善。

　　2.议会调查

　　议会调查是议会在行使其职权过程中附带产生的权力，即为了更好地进行立法和监督政府工作，由议会组织专门机构对国家机关进行调查了解和确认某种事实的权力。③议会通过设立查弊专员或行政监察专员或特别委员会对内阁政府及其官员违背公众利益的行政行为或违法违宪行为进行审查。议会特殊的政府问责地位使议会的调查程序具有司法性，进而赋予议会调查以公正性。议会调查给议会介入内阁行政决策——问责政府以司法化的名义。

　　3.议会信任与不信任投票

　　不信任投票，是议会以投票表决方式对内阁的施政方针或各院、部长的行政行为表示信任与否的活动。④不信任投票是议会问责政府最有效的方式。内阁制国家的内阁政府离不开议会的信任，若内阁政府严重违法失责、政策失当，议会下议院有权提出不信任案。若议案投票通过，集体负责制的内阁政府则要总辞职。议会信任与不信任投票是政府问责方式中最严厉的形式，能够及时制止政府的失当措施。

　　以英美为代表的西方总统制国家亦或内阁制国家均采取问责体制与问责制度程序化、法律化途径；明晰、独立化政府问责主体——国会、议会；制度化政府问责手段、政府问责程序与问责路径；借助媒体舆论“亮化”、“民主化”政府问责，将政府问责置于公众监督之下。

　　四、西方政府问责和制约机制对我国的启示

　　在我国，“问责”这一名词自2003年非典后开始从政坛走入公众视野。从非常时期的非常措施到近年地方、中央掀起的一波又一波问责浪潮，“问责”不断为公众所熟悉。实际上，自建国以来，“问责”理念一直贯穿于我国政府的建设中。但“政府问责”概念是在最近几年才正式提出的，政府问责制尚需不断建设和完善。

　　（一）完善政府问责体制

　　1.不断完善人民代表大会的政府问责职能

　　在我国，人民代表大会是最高权力机关，“一府两院”（政府、检察院、法院）由人民代表大会产生，对人大负责，受人大监督，“一府两院”执行国家的法律法规和人民代表大会及其常委会作出的决议决定。然而，在实际运行中，由于各种原因，政府权力扩张，造成责任相对模糊，权大于责、权责不对等。公共管理学家法约尔曾指出：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”⑤政府责任的履行需要人民代表大会来进行行政体制外监督。然而，“一府两院”以及人大处于党领导下的中国特色政治制度，促使人民代表大会的最高权力被虚置，对于政府的监督亦缺乏支撑。

　　我国政府实行行政首长负责制，各级政府与各级人民代表大会形成清晰的政府问责监督路径，人大对政府的问责手段主要有：质询、罢免、撤职、调查、审议和批准等。然而人民代表大会的话语权目前由于各种原因无法真正得到保证，人大的困局就此产生：有质询制度，但很少启用；有罢免制度，但只用于严重违法者。保障人大最高权力机关的政府问责职能的行使要从提高人大政府问责的法制化水平着手，提高人大的法律地位。将人大政府问责手段法制化，赋予其法律效力；将政府问责程序法制化，公开透明，提高其问责效率。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》已于2007年1月1日颁布实施，任何制度的实施都需要一定的时间才能取得成效，目前人大面临执行力不足的困局尚未完全解除。笔者以为，我国人大可以借鉴美国设立行政问责署的经验，通过设立独立的政府问责机构，进行政府绩效评估，发布政府评估报告等形式，使政府问责规范化，增强政府问责的权威性与威慑力。

　　2.建立多元化政府问责主体

　　在政治体制上，人大是政府问责的主体。政府问责主体的多元化建立是政府问责制应该努力的方向。只有这样，才能形成全方位、多角度的政府监督体制，提高政府行政效率，保障政策的实行，及时纠正失当措施，提高政府问责的效率。我国可以借鉴美国智库的经验，比如兰德公司，鼓励社会科研机构参与政府问责，同时鼓励公众舆论向政府问责施压，通过多元问责主体的建设以提高政府执政的能力。

　　（二）完善政府问责的相关措施

　　1.加快政府信息公开条例施行及理念转变

　　新制度经济学契约理论中的委托代理关系对于政府问责制兴起的阐释，强调作为“代理人”的政府掌握了大量的信息而作为“委托人”的公众处于信息弱势，从而导致政府行为偏颇、政策失当，在“委托人”的强烈诉求之下产生了问责制。斯蒂格利茨认为，政府信息是一种公共产品。既然纳税人为政府信息的收集支付了费用，那么他们就享有公开查阅和获取的权利。实行政府问责的基础是政府信息公开。同时，政府信息公开也是实现政府问责主体多元化的基础。美国国会以及英国早在20世纪六七十年代就相继出台了相关信息自由公开法案并随着社会发展不断更新完善，致力于政府行政透明化、规范化。我国也积极借鉴西方国家经验，国务院在地方政府实践的基础上于２００８年５月１日起施行《中华人民共和国政府信息公开条例》。政府信息公开法律制度虽然已经建立起来，但这不仅是一个立法问题，更是一个理念转变的问题，其中涉及的利益关系还需要长期努力才能理顺，相关后续配套措施还需要完善。

　　2.规范政府问责立法

　　我国政府问责制度是自2003年“非典”以后开始颁布实施的。目前，普遍认为涉及问责制的法律有《公共卫生突发条例》、《全面推进依法行政实施纲要》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《中华人民共和国公务员法》、《人民代表大会常务委员会监督法》。其中，《党政领导干部辞职暂行规定》与《人民代表大会常务委员会监督法》更靠近政府问责法，但显得太单薄和不完善。因此，有必要建立针对政府问责的法律——政府问责法，从外部向政府施以法律权威监督，建立阳光行政、绿色行政的政府。

注释：

　　① 马克斯·韦伯《经济与社会》上卷商务印书馆1997年版第242—245页。

　　②③④ 周亚越《行政问责制比较研究》中国检察出版社2008年版第55页，第56页，第56页。

　　⑤  H.法约尔《工业管理和一般管理》中国社会科学出版社1982年版第24页。

　　［作者单位］湖北大学政法与公共管理学院。