一、引　言

　　自1989年世界上第一个参与式预算在巴西诞生以来，包括中国在内的越来越多的发展中国家和经济转轨国家（在地方层次）采纳了某种形式的参与式预算（Participatory Budgeting）。与传统的、政府单方面主导的预算决策制定程序不同，参与式预算要求政府、公民、非政府组织和公民社会组织共同参与预算过程，并且允许公民在决定资源“如何使用”和“用于何处”方面扮演一个直接决策者的角色。在操作层面上，参与式预算界定了政府与公民间的责任，以及在预算过程的每个阶段需要完成的任务。作为一个广泛的、以预算为纽带的公共对话论坛，公民和政府在其中可以讨论支出、税收和公共政策执行问题，政府将决策的权威转移给公民并赋权公民参与公共预算事务（Wampler，2007）。图1给出了世界上第一个始于巴西波多—阿协格里市（Porto Alegre）参与式预算的运作流程（Wampler，2002）。

　　受巴西参与式预算实践的影响，参与式预算目前已经扩展到拉美、中东欧、亚洲和非洲等许多国家的次中央级政府和地方政府中，其中包括孟加拉、印度、菲律宾、俄罗斯、南非、泰国和乌克兰。目前，仅仅在巴西就有100多个市政当局采用参与式预算来建立支出优先性和配置预算资源。在中国，参与式预算的实践始于2005年浙江省温岭市新河镇，该镇以民主恳谈的方式，将公众参与纳入到基层人大制度框架内，探索建立参与式预算机制，触及预算决策过程的深层机制，开创了中国基层公共预算改革的先河，引起学界与媒体的广泛关注（林敏，2008）。目前参与式预算正在其他很多地区试点，主要是基层（城市街道、乡镇和社区），且有日益向县、市层级推进的趋势。

　　由于发达国家的代议制（议会）民主体制和预算程序经历长期发展后已经相当成熟，近期全球范围的参与式预算实践主要出现在发展中国家和经济转轨国家。作为对传统的、政府主导的预算程序不能有效运作的回应，这些国家的许多地方政府采纳了具有显著直接民主特征的参与式预算模式，允许和鼓励公民和公民团体（包括公民社会组织和非政府组织）参与预算过程，分享传统上由政府控制的预算决策制订权和其他预算权力。这些参与式预算创立的背景及其效果被国外学者们大量研究，主要集中于参与式预算的创立阶段。但迄今为止，国内深入探讨参与式预算逻辑基础与前景的文献相当鲜见，本文旨在弥补这一不足。

　　二、作为强化受托责任的机制

　　受托责任概念的丰富内涵可以从许多方面进行解读，但真正的受托责任系指委托人对代理人的强有力控制，以及约束代理人追求委托人目标的能力（Jenkins，2007：148）。在公共财政意义上，这一基本含义的受托责任要求政府对得自人民的资源，必须按人民的意愿使用，并致力于产生人民期望的结果。然而，问题也随之出现了：建立受托责任意味着需要代理人同意建立针对自己的自我约束，这将限制其行动自由，在某些情况下甚至会让其处于为难和痛苦的境地。既然如此，我们凭什么期待代理人（政府）对委托人（公民）的受托责任是显而易见的和强有力的？可以推论：只是在“如果代理人不如此作为公民将实施惩罚”的环境下，代理人才会同意加诸自己以受托责任（Schacter，2005）。现实生活中，许多国家腐败的盛行、对人权和公民权利的侵犯以及公共权力的武断行使，显示纵向受托责任在许多国家是十分脆弱的。

　　作为回应，可以通过“公民惩罚”方法来建立委托人对代理人的强有力控制，以及强化委托人约束代理人追求委托人目标的能力，来贯彻真正的受托责任，从而在治理者（代理人）与被治理者（委托人）之间形成一种健全的关系。在西方民主政体下，达成这一目标的正式机制是选举安排：通过投票箱（ballot box）方法建立针对公民的（纵向）受托责任。隐含的假设是：寻租活动和租金可以通过严格的受托责任和残酷的竞争加以限制（Persson and Tabellini，2000）。然而，正如公共选择理论强调的那样，选举过程足以约束自行其是的政府的假设是极其脆弱的（Brennan and Buchanan，2004）。

　　与公民以选票淘汰令其不满的代理人的选举机制相对应，另一种公民惩罚的机制是竞争性的政府范式。该范式涉及多个维度，包括政府间竞争、政府内部权力机构间的竞争以及政府内外间的竞争（Breton，1996）。经典范式是蒂伯特模型的“以足投票”，涉及多个地方政府间的财政竞争，政府对财政资源展开的竞争以及人们为追求财政收益而进行的辖区间迁移，能够部分甚至是全部取代对征税权明确的财政约束和改进公共服务交付的效率（Tiebout，1956）。对于约束代理人对权力负责而言，这一机制的作用类似在资本市场上出售股票。出售股票就像政治避难：通过“以足投票”的方式离开（公司管理层中的）独裁者，但在解决个人问题的同时不能终结独裁，不能赶走甚至不能对其产生威胁。进一步言之，如果持不同意见者离开，可能正中代理人下怀（罗伯特·蒙克斯，2004：82）。以足投票范式的缺陷主要不在于假设前提不现实，而在于即便是成熟的以足投票机制，也不能解决代理问题，只能解决个人（股东）问题；而在公共领域或政治场合，即使是个人问题也难以解决。

　　鉴于以手投票和以足投票式的公民惩罚机制均不充分，约束代理人履行受托责任的努力需要在其他方向上展开。其中最基本的是在政府内部创立和维护独立的公共受托责任机构（IAs）以赋权公民监督政府活动，要求其加以解释，以及奖励机制和对违规或非法活动实施惩罚（Schacter，2005）。在此类制度安排下，政府自身创设公共IAs以约束行政部门对其负责，形成相对于纵向（政府对公民社会）受托责任的横向受托责任。IAs的范围因国家而异，通常包括立法机关、司法机关、选举委员会、审计机构、反腐败机构和人权委员会。这些部门需要保持对行政部门的独立性，代表和赋权公民（包括选民、公民社会组织、非政府组织和独立媒体）监督政府行政部门的活动，执行正式的法定功能，在约束行政权力方面扮演支配性角色。为确保可信度，这些机制必须被置于国家机构的中心位置（Schedler，et al.，1999）。

　　在建立和强化政府对公民的纵向受托责任方面IAs的作用至关重要。没有IAs纵向受托责任就不可能以有意义的方式存在。就公共财政而言，横向受托责任意味着行政部门对国家承担了受托人责任，即确保预算按照立法机关批准的方案执行。受托人风险定义为政府支出对预算授权的背离的风险（World Bank，2003）。受托人风险表明：正如公民在约束政府承担受托责任方面遇到的困难一样，IAs本身的存在并不足以确保在政府与公民间形成强有力的纵向受托责任。如同纵向受托责任情形一样，横向受托责任的建立需要政府同意加诸自我约束。世界上没有哪个政府愿意在没有某种适当激励或压力的环境下，对自己实施自我约束。毕竟任何一个政府都想无拘无束，都想拥有广泛的裁量权（乔恩·埃尔斯特，1997）。

　　至此，问题的焦点就是：既然不能寄望政府加诸自我约束，迫使政府以横向受托责任约束自己的纵向（外部）机制应该是怎样的？一种方法是改进选举体制以确保政府充分感知到如此作为（自我约束）带来的益处。研究表明，横向受托责任只是在能够引导政府从中看到益处的选举程序下，纵向受托责任才会有效和持续，这种嵌入了纵向受托责任因素的选举程序，应作为创设横向受托责任的激励机制而发挥作用（Schelder，1994）。

　　然而困难再次出现了：包括中国在内的许多发展中国家和经济转轨国家，在发展有效选举体制方面困难重重。这意味着不应对通过建立和改进选举体制以强化纵向受托责任的努力，抱有过高的、不切实际的期待（尤其是在短期内），发展其他途径的公民参与以强化受托责任因而具备了客观基础。相关研究（Tendler，1997）强有力地表明，积极和有组织的公民社会（选举体制之外）是另一个迫使政府以横向受托责任来约束自己的纵向因素。各种形式的预算参与是其中特别重要的组成部分。参与式预算的第一个逻辑（假设）就在于：预算过程的公民参与是强化受托责任的关键因素，尤其是在选举体制和以足投票机制双重失效的环境下。据此，没有作为一种防御机制的参与式预算，政府行政部门将不会有充分的激励和压力来强化其横向受托责任，纵向受托责任因此有被削弱甚至落空的危险。

　　三、把地方民众带入发展进程

　　传统治理模式典型地具有排斥参与的特征，它着眼于在缺乏公民参与的情况下，单纯从政府角色（服务供应者）的方向上推动善治，包括自上而下制定、发布和实施大量法律——尤其是部门法规和管制、能力建设、“现场办公”（已经在中国许多城市实施）、结果（绩效）导向的管理，以及分权和授权（delegation）。这种侧重供应面方法的传统治理模式在发达国家取得了有限的成功，但在许多发展中国家和转轨国家并未改进治理，甚至经历了许多失败（Matthew and Shah，2005）。这是由于自上而下的供应面治理模式只是单向强调政府角色和正式组织的作用，未能将地方人民有效地带入发展进程。事实上，即使在那些经济高速增长的国家（中国尤其典型），大量地方民众（例如农民和其他弱势群体）依然游离于发展议程和政治过程之外，成为消极的旁观者，从而无法公平和充分地分享改革和发展的成果。

　　政府质量和治理能力是发展进程的关键因素，但同样重要的是：有效的治理必须把民众带入发展进程，培养他们自己解决自己问题的（自主治理）能力。鉴于公民社会中蕴含着解决社会问题的无穷潜力、专业知识、技能与经验，为构造全面和可持续发展的基础，政府应致力于培养公民的自治能力，正如人们期待政府为市场经济顺利运转提供稳固的法律基础那样。研究表明，参与是绝对必要的，不仅在动员地方民众和资源以用于发展方面，而且在最初外部的或中央政府的帮助撤出以后，保证计划成功和可持续性方面也是如此（Cemea，1987）。

　　为使地方人民更有效地步入发展进程，1980年代以来，许多发展中国家和经济转轨国家推动了自上而下的分权化改革，把更多的权力从中央转移给地方，但大多以失败告终。主要原因在于，此类分权化改革的目的不是指向促进自治——激励人民以他们自己的方式解决他们自己的问题的创造性，而是作为加强中央对地方控制的一种方法，因此，分权产生的变化只不过是决策地点（从中央到地方）的变化。这种控制导向的分权，与那种将资源和责任转移给地方人民的真正的政治分权——容纳自治原则的分权——存在根本的差异（德莱·奥罗乌，2000：266—88）。一般而言，政府行政、财政和政治上的分权是改革过程中的关键所在，但需要一个促使将权力和资源转移给地方政府并将中央和地方政府之间的制衡制度化的法律框架（Schick，2002）。尤其重要的是：有效的分权化改革需要与提高公民自主治理能力的考虑充分结合起来，发展各种形式的公民参与有助于达成这一目标。研究表明，公民参与具有引向自治——由人民自己管理和控制地方社区的事务的潜力（德莱·奥罗乌，2000），这是参与式预算的第二个逻辑基础：将地方民众带入发展进程。

　　除了通过自治途径外，参与式预算还通过提升公民素质来达成这一目的，它为公民学习基本治理语言、政策制订与实施、公民权利与义务、政府权力与责任等一系列知识创造了机会。这是身为合格的和高素质的公民必须掌握的知识。然而，即使在发达国家，许多公民也缺乏这类知识。参与式预算也为公民开辟了进入和接近政策制订过程、获得信息、提高所获得的服务质量的崭新渠道。在参与式预算程序中，公民能够向公民代表提出他们的问题，表达自己的见解和要求，目睹自己的见解和要求如何影响政策和活动，并与公民代表和政府官员一同工作，通过集体行动以合作的方式解决这些问题。所有这些都有助于提高公民的能力，从而也有助于将公民带入发展进程。

　　四、作为地方民主的催化剂

　　从第一个案例算起，参与式预算在发展中国家和经济转轨国家的发展已有20年历史了。迄今为止，包括中国在内的参与式预算实践，在物质层面取得的具体成果是有限的，但在促进政治民主和提高公共部门治理能力方面的潜力和意义不容低估。由于各种原因，设计大规模的、正式的政治改革方案（例如选举和政党体制改革）以推进政治民主化进程的努力，在许多发展中国家和经济转轨国家要么不现实，要么以失败告终的概率相当高。设计这类改革方案过于复杂以致超出多数国家的能力，更不用说付诸实施了。在此背景下，精心设计的参与式预算改革可为地方民主和善治开辟一条崭新途径：在确保中央控制、社会稳定和具有成本可接受性的约束条件下，开启自下而上的民主化进程。

　　参与式预算的大量案例表明，公民素质确实影响参与的质量，但并不构成对民主参与本身的妨碍。几乎所有的参与式预算案例都涉及大量具有不同社会经济背景的参与者，其中许多是普通公民和素质很低的公民。无论多么不完善和取得的成果多么有限，参与式预算的全球扩展（其实许多是类似孟加拉和印度这样的低收入国家）和许多低素质公民参与其中的事实，本身就强有力地表明：如果说政治改革的民主化道路高度依赖于公民素质的话，那么，公共（参与式）预算途径可为公民素质整体偏低国家的政治民主化进程带来希望的曙光。较高的公民素质无疑有助于提高民主（和治理）的质量，但并非民主的前提条件。通过增进公民见识和提升公民素质，参与式预算可以作为民主进程的催化剂而发挥正面作用，使公民在民主艺术和社会资本建设方面变得更加成熟，约束政府负责和加强绩效的能力因此而得以增强（Moynihan，2007）。如此，参与式预算成为名副其实的“公民学校”，为培养更好的公民、发展自己解决自己问题的自主治理能力以及推进民主进程做出独特贡献。

　　五、前景展望

　　在中国，参与式预算最初兴起于经济相对发达的江浙等省的部分基层地方政府中。这些地区改革开放步伐较快，民营经济相对发达。民众在改革开放中得到实惠，民主意识初步启蒙，有助于基层政府认识到公民参与对改革地方财政和改进治理的必要性。目前尚无充分的证据表明，参与式预算对于改善治理的贡献在多大程度上取决于公民素质和专业知识。但是，在中国各地草根式的参与式预算实践中，参与其中的民众和人大代表多为土生土长、很少接触预算事务的农民，却是不争的事实。这个事实隐含的逻辑是：正如较高的公民素质并非开启民主进程的前提条件一样，旨在改进地方治理的改革努力也是如此。可以预料，通过参与式预算将公民的“声音”（发言权机制）融入预算过程，有助于在公民偏好、政策制订和预算资源分配之间形成更为健全的关系，从而大大提高地方治理能力与绩效。

　　参与式预算对于推动和完善中国的基层民主化进程也深具意义。20多年前发布和实施的《村民自治法》，开启了中国自下而上的基层政治民主化进程的序幕。近年来，其他一系列旨在促进民主化进程的改革（例如区县人大代表普选）也相继启动。这些努力为推动参与式预算提供了有利的政治气候。此外，参与式预算实践的推动有助于强化和拓展政治气候，两者间的良性互动将为中国基层民主化进程注入新的活力。

　　1990年代中期以来，中国预算规模的迅速扩展和地方财政实力的逐步增强，为参与式预算在地方层次的发展提供了极好机遇。到2009年，中国的预算支出规模（不含预算外）已经高达7.6万亿元，而且还在迅速扩大。地方政府开支占这一开支总额的大约70—75%，高于世界上绝大多数国家。作为一个大国，中国有大约6万个地方政府，其中绝大多数是基层（县和乡镇）政府。在城镇，街道（居委会）虽然不具有作为一级政府的法律地位，但在很多方面履行政府的职能。基于操作上的可行性和实施有效性，参与式预算最适合在较低层级的政府（或类似城镇街道办的准政府实体）中展开实验。数量众多、贴近民众、财力迅速增长并承担广泛服务职能的各级地方政府（尤其是基层政府），正是参与式预算蓬勃发展的舞台。

　　当务之急是：政府、公民、公民社会组织和非政府组织需要致力找出改进参与的方法，包括降低参与成本和使参与者受益的更多的方法，并在参与式预算框架下通力合作以提高地方民主的质量和治理绩效。为此，致力建立适当的法律基础，上级政府为参与式预算提供必要的财力和指导，协调纵向控制（条条）与地方自主管理（块块）间的冲突，以此形成支持性的财务和政治环境极为重要。这些问题在短期内很难全盘解决，但长远看，已经初步生根的草根式民主概念下的参与式预算，在地方政府中具有继续推动和不断完善的内在逻辑与客观基础。

参考文献：

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