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中国语境下的差额选举制度分析
——发展历程与科学化方向
作者:唐晓阳 陈家刚      来源:《学术前沿》(京)2013年3上期
网络编辑:时佳 发布时间:2013-10-22 打印本页 关闭窗口
摘要:党的十八大在扩大差额选举、推进民主政治建设的理论和实践方面迈出了可喜的一步。十八大报告特别强调要健全党内民主制度体系,完善党内选举制度,规范差额提名、差额选举,形成充分体现选举人意志的程序和环境。从民主政治发展的角度来看,差额选举是大势所趋。然而,目前我国差额选举还存在不少问题,我们需要充分认识差额选举的重要意义,科学把握差额选举的发展方向,不断加强制度建设,推进差额选举的科学化规范化制度化。
关键词:等额选举;差额选举;民主形式;制度化

  党的十八大在扩大差额选举、推进民主政治建设的理论和实践方面都迈出了可喜的一步。不仅强调党内民主是党的生命,要积极发展党内民主,增强党的创造活力,而且强调人民民主是社会主义的生命,要更加注重健全民主制度、丰富民主形式。同时,还进一步强调要健全党内民主制度体系,完善党内选举制度,规范差额提名、差额选举,形成充分体现选举人意志的程序和环境。特别是十八大代表、中央委员、中央候补委员差额选举的比例都有所提高,成为一大亮点,引起了中外媒体和学术界的广泛关注。这必然会对坚持中国特色社会主义政治发展道路产生重要影响,也为实现最广泛的人民民主确立了正确方向。

  推进差额选举是发展社会主义民主政治的题中之义

  等额选举不是真正的选举。从语义学来看,“等额选举”是一个复合词,由“等额”与“选举”两个概念、两个词组成。“选举”又可析为“选”与“举”,是种属关系复合词。“选举”顾名思义是“选而举之”,其中关键是“选”,而“选”的前提必须是有两个以上对象,只有两个以上候选人供大家挑选,才能称之为“选”;否则,就没法选,更不可能有真正的民主选举。由于“等额选举”中应选人与候选人是“等额”的,选举者要么弃权,要么只能选指定的候选人,没有其他选择的余地。因此,“等额”与“选举”是互相矛盾的概念,要“选举”就不能“等额”,要“等额”就不是“选举”。形式逻辑矛盾律要求,在同一思维过程中(即对同一关系而言),不能同时用两个互相矛盾的概念“A”和“非A”指称同一对象;互相矛盾的概念不能同真。[1]正因为如此,有学者提出,要坚决杜绝等额选举。理由是,虽然等额选举也符合目前的《选举法》,但是等额选举不能叫选举,只能叫表决,即对于所推荐的候选人进行认同性“通过”,此时选举人只能作出同意或不同意的决定,而不是从众多(至少两位)候选人中,根据候选人的施政方案,按照选举人自己的意愿选一人出来。[2]

  民主选举必须是差额选举。“民主”,从词源学来看,就是“人民的统治或权力”。[3]所以,理解民主至少包含两个维度:其一,民主即人民的权力,换言之,民主意味着人民是权力的所有者;其二,民主即人民的统治,所以民主意味着人民是统治者,能够进行统治。第一个维度关乎谁是权力的所有者,涉及的是主权者问题;第二个维度关乎谁在进行统治,涉及的是统治者问题。[4]那么,该如何实现民主呢?埃尔斯特和斯莱格斯塔德指出:“我将把民主理解为建立在‘一人一票’原则基础之上的简单多数决定原则。”[5]所以,在现代,民主重要的实现方式就是选举。在选举过程中,重要的是大家拥有平等的投票权,获取多数选票的候选人获胜。选举的前提条件之一,是候选人数多于应选人数,也即必须有差额,否则选民就无从选择,自由选举的权利就无从谈起。选举过程中给人民以自由公平公正选举的权利,既涉及主权者的问题,也涉及统治者的问题。换言之,人民能够自由公正地选举,既体现了其是权力的所有者,也体现了其是权力的使用者。否则,主权者将无主权,统治者将无统治。因此,民主必须有选举,选举必须有差额,否则选举会流于形式,而民主也会徒留躯壳。所以,著名法学家吴家麟指出,“不搞差额的选举就不能算是真正的民主选举”。[6]

  推进差额选举是中国共产党对发展民主政治的不懈追求

  正如十八大报告指出的那样,“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜”。而差额选举作为一种重要的民主形式,早在中国共产党创立之初,就已经开始进行了探索。此后,虽然经历了曲折的过程,但总体来说,中国共产党对推行差额选举进行了不懈的追求。

  苏维埃时期:初步尝试差额选举。早在新民主主义革命时期,中国共产党就有差额选举的先例。1928年,党的六大中央委员会正式委员和候补委员的选举就实行了差额。中华苏维埃共和国成立后,中华苏维埃共和国中央执行委员会在中国共产党的领导下,先后颁布了三个重要文件,1931年11月通过《中华苏维埃共和国选举细则》,同年12月通过《中华苏维埃共和国选举委员会工作细则》,1933年8月颁布《苏维埃暂行选举法》,由此建立了工农民主革命根据地的民主选举制度。1933年,毛泽东同志在江西省长冈乡、福建省才溪乡调查时,批评了等额选举,肯定了差额选举方式。[7]可见,毛泽东同志也赞同差额选举是民主选举的重要原则。

  抗战时期革命根据地:普遍实行差额选举。抗日战争时期,陕甘宁边区和其他革命根据地的选举普遍实行差额选举制度。延安时期,中国共产党在抗日根据地建立了一种崭新的统一战线性质的政权——“三三制”政权,各级参议会和抗日民主政府成员的构成实行“三三制”,抗日的各个阶级、党派均可进行自由竞选。当时的选举形式多种多样。1937年、1941年、1945年的三次大规模选举,都通过普遍、平等、无记名投票、发表竞选演说、差额选举等形式,由老百姓选出自己信任的政府官员。党的七大更是堪称民主选举的典范。[8]1945年,党的七大主席团确定了中央委员会差额预选方针,规定候选人数应多于应选人数的1/3。[9]

  新中国成立后的30年:效仿苏联实行等额选举。1953年2月,中央人民政府委员会通过《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》,该选举法效仿苏联等额选举的模式。1957年6月19日,刘少奇同志在谈到全国人大代表换届选举工作时指出:“候选人可以多于应选人数,例如选10个代表可以提20个或25个候选人,但在提出名单时,还是要经过协商。”随后,在一届全国人大四次会议上讨论全国人大代表和地方各级人大代表换届选举问题时,许多代表赞成实行差额选举。这表明,一届全国人大四次会议对实行差额选举的必要性已经初步达成共识。但由于此后“左”的思想日益严重,实行差额选举的意见被搁置。尤其是在“文化大革命”的冲击下,差额选举基本上处于探索阶段,其作用没有真正发挥出来,而等额选举则一直大行其道。

  十一届三中全会后的30年:逐步恢复差额选举。1978年召开的党的十一届三中全会,重新确立了解放思想、实事求是的思想路线,党内民主有了很大发展,差额选举原则得到了重新恢复。1979年修改选举法、地方组织法时,规定全国和地方各级人大代表都实行差额选举。1980年,十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》也确立了差额选举的原则,这是党内选举制度的一个重大突破。1982年十二大党章规定:可以经过预选产生候选人名单,也可以不经过预选,采用候选人数多于应选人数的办法进行选举。[10]尽管已经有政策出台,但在实际选举中,仍然采用等额选举的办法,恢复差额选举的尝试仍然停留在纸面上。

  直到党的十三大召开之后,差额选举工作才有了实质性进展。十三大在中央委员会和中央纪律检查委员会候选人预选中实行了差额选举,这在党的全国代表大会上还是第一次。十三大通过的《中国共产党章程部分条文修正案》,首次用党章的形式把实行差额选举的办法肯定下来。1988年,中共中央组织部颁发《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》,1990年,中共中央颁发《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》,两个文件都对差额选举作了具体规定。1994年,中共中央又印发《中国共产党地方组织选举工作条例》,对省、地、县党的代表大会及其委员会和纪律检查委员会全体会议的选举工作作了进一步规范。2002年7月,中共中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》,党内选举开始向程序化、制度化和规范化方向迈进。2007年,地方四级党委领导班子换届中普遍采取了差额选举、差额考察的办法,一些地方还探索实行了差额表决的办法。十七大代表选举,各地的差额比例一般都超过了15%,比十六大增加了5个百分点。同时,还扩大了选举人的选择范围,在推荐提名阶段也普遍做到了差额推荐,在选举中央候补委员时也增加了候选人。这些都表明,十三大以来,差额选举工作在不断发展和完善。

  十八大:继续推进差额选举。差额选举符合民主精神。十八大在完善差额选举方面取得的进步不仅体现了中国共产党对差额选举认识的不断提高,而且也体现了对中国特色社会主义民主政治的不懈追求。

  首先,提高了差额比例。一方面,十八大党代表差额比例有所提高。中共中央在2011年11月初印发的《关于党的十八大代表选举工作的通知》中明确要求,把发扬党内民主贯穿代表选举工作全过程,十八大代表差额选举比例应多于15%,而十七大则规定是“不少于15%的差额比例”。从“不少于”到“应多于”的变化,尽管是两字之差,但却体现了选举范围的扩大。[11]另一方面,十八大中央委员、候补委员差额比例也有所提高。其中,提名中央委员候选人224名,差额数19名,应选205名,差额比例为9.3%。提名候补中央委员候选人190名,差额数19名,应选171名,差额比例为11.1%。而中共十六大上,中央委员预选候选人208名,实选198名,差额比例为5.1%;候补中央委员预选候选人167名,实选158名,差额比例为5.7%。中共十七大上,提名中央委员会人选221名,实选204名,差额比例8.3%;提名候补中央委员183名,实选167名,差额比例为9.6%。[12]可见,十八大代表、中央委员差额的比例,不仅超过了大会选举办法规定的比例,而且比十六大、十七大都有所提高,体现了一种进步。

  其次,增强了选举竞争。差额比例的提高,意味着有更多的候选人参与竞争。对于参加竞选的代表或中央委员来说,这意味着竞争程度的增加。以广东省为例,按照中央规定,广东有67名全国党代表的名额。确定的代表候选人初步人选有85人,另有两人由中央直接提名。针对这份候选名单,省委全委会差额掉6人,之后广东十一次党代会又差额掉12人,总共以21.2%的差额比例选出十八大代表。[13]在这次选举中有18人被差额掉,其竞争程度还是很高的,这会让很多候选代表产生危机感和责任感。相比于以前更低的差额比例,这种竞争性会带来更加积极的影响,更不用说和等额选举相比了。

  再次,扩大了选择空间。差额幅度的扩大,对于广大选民来说,意味着拥有了更大的选择范围,更高的选择自主性。在等额选举的情况下,选民的选择范围受到绝对限制,选民很难实现自主的意志。差额幅度如果过小,也同样不利于选民行使民主选举的权利,因为候选人可能都不是选民希望选举的对象。尤其是在人为安排陪选的情况下,差额选举实际上是对选民权利的践踏。只有差额幅度达到一定的范围,才能够既不有损效率,也不有损选民自由选举的权利。十八大差额幅度的提高,扩大了选民选择的空间,也更有利于保障选民的权利,彰显了民主。

  目前我国推进差额选举过程中存在的问题

  尽管差额选举工作的探索取得了一定的进展,但在推行差额选举的实践过程中还存在着一些问题。

  思想认识存有误区。[14]首先,认为差额选举无关紧要。有些选民或选举人认为差额选举不过是多搞一、二个候选人,对于选举的结果没有多大影响,选举结果往往是“内定”的,增加的候选人不过是“陪衬”,因此对于是否差额以及差额比例高低缺乏关注,投票前缺乏比较筛选,投票时也往往比较随意。有些领导同志也对差额选举的重要性缺乏认识,认为是“多此一举”。由于对差额选举缺乏正确认识,没有引起足够的重视,因而也就缺乏认真对待和组织的积极性。

  其次,认为差额选举惹是生非。一些领导同志认为差额选举容易“节外生枝”,是自找麻烦,吃力不讨好,所以,对差额选举持消极态度。还有一些领导同志认为,差额选举可能让“党委意图”不能实现,怕承担责任,所以,想方设法规避差额选举,能“等额选举”则首选“等额”,非“差额选举”不可则尽量少“差额”。

  差额比例还是偏小。尽管十八大党代表和中央委员的选举差额比例已经有所提高,但还是不到10%,仍然偏低。在历史上,党内选举实践都曾有过更高的差额比例。1928年,党的六大主席团确定了51人的中央委员会预选名单,最终选出正式委员23人和候补委员13人,差额比例达到29.4%。1945年,党的七大主席团与各代表团经过民主讨论确定了94人的中央委员候选名单,最终选出中央委员44名,候补中央委员33名。中国新民主主义革命的胜利,证明了七大的政治路线和党的选举的成功。[15]与历史相比,差额比例仍然有很大的提升空间。

  差额范围依然偏窄。十八大新修改的党章规定,可以在正式选举中进行差额选举,也可以在预选中差额,但是没有规定差额的范围和比例。1990年《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和1994年《中国共产党地方组织选举工作条例》对党内差额选举进行了规范,规定地方各级党代会代表差额比例不少于20%,党委委员、候补委员和纪委委员差额比例不少于15%,党委常委和纪委常委的候选人数,应分别多于应选人数1~2人。所以,在地方选举中,差额范围已经覆盖了党代表、两委委员和常委。从十八大的选举来看,党代表和两委委员都实现了差额选举。在地方层面,有的省在地市正职选举中实行差额提名、差额考察和全委会票决,但这种做法还不普遍。总体上来看,党内选举的差额范围还是偏窄。

  差额选举过程不实。首先,存在着尽量“不差额”或“少差额”现象。虽然有关的选举办法规定要进行差额选举,但由于规定得比较原则、不够具体明确,所以,一些地方在选举过程中,往往采取灵活变通的办法:能“等额”选的决不“差额”选,能“少差额”的决不“多差额”。

  其次,故意安排一些“陪衬”候选人。一些地方在选举过程中,为了确保某些候选人能够被选上,故意把那些知名度不高、政绩不甚突出、“竞选”明显处于弱势的人列入候选人名单,以作“陪衬”。

  再次,有些地方暗示甚至明示“差额”。一些地方在选举过程中,以各种方式透露传达“上头”的意图,并召开各种会议,层层动员,反复“做工作”,让选举人知道谁是要“确保”的,谁是要“差掉”的,这严重影响到人们对差额选举的信心。

  最后,有些地方私下里拉票现象严重。尽管有关的选举办法中严禁各种形式的拉票活动,但在选举过程中,由于选举程序不完善,缺少候选人展示自己才能的机会和平台,导致一些候选人为了能够顺利当选,私下里大肆拉票,甚至采取贿选等不法手段,严重影响到差额选举的声誉,也使得整个差额选举过程不公平,名不副实。

  推进差额选举科学化规范化制度化的对策建议

  民主要发展,差额选举就必须要推进。差额选举推进的必然性既是等额选举的弊端所决定的,也是差额选举的本质特点所决定的。从民主政治发展的角度来看,差额选举是大势所趋。我们必须要顺应历史发展潮流,不断推进差额选举科学化、规范化、制度化。

  充分认识差额选举的重要意义。推进民主政治建设,需要有一个过程,不可能一蹴而就。同样,民主选举特别是差额选举也有一个学习的过程。必须要加强宣传教育,不断提高领导干部和人民群众的认识,使他们真正了解差额选举的重要意义,从而营造一个良好的、能够充分体现选举人意志的环境和社会氛围。

  首先,差额选举比等额选举更有利于中国特色社会主义民主政治建设。一些学者对等额选举进行了认真的剖析,认为其存在如下弊端。一是等额选举无法优胜劣汰。等额选举意味着候选人数和当选人数是相等的,也就意味着人们只能选举被推荐的候选人,要么就只能弃权。所以,人们无法选择更优秀的人,淘汰较差的候选人。二是等额选举容易滋生腐败。等额选举让选举的最终决定权掌握在少数领导手里,这样会导致人们对领导的依赖和攀附,甚至会出现买官卖官的不正常现象。三是等额选举损害民主。在等额选举中,通常起决定作用的是领导意图。长此以往,人民对自己手中的选票就会丧失信心,政治热情会逐渐流失,对于民主也会丧失信仰。[16]一句话,等额选举只会让民主流于形式,损害民主。所以,要坚决杜绝等额选举,不断推进差额选举,这样才更有利于中国特色社会主义民主政治建设。

  其次,推进差额选举更有利于增强广大人民群众的政治参与意识。有学者将差额选举的价值归纳为“三纲六常”。所谓“三纲”,就是三个方面的核心价值,具体来说,就是权利保障、程序正义、理性选择三个原则。所谓“六常”,则指六个一般意义:其一,差额是选举的必备条件;其二,差额是摆脱人治干扰的有效途径;其三,差额是提高公民参与意识和参与能力的重要渠道;其四,差额选举给候选人提供了相互竞争的最佳游戏规则;其五,差额提供了优秀人才脱颖而出的选择机制;其六,差额是保证当选者对选民负责的有效措施。[17]这些论断,高度概括了差额选举对于民主政治的重要价值。“选举,就要从差额开始。正如没有选举,或者选举没有差额,都是与真正意义上的民主相违背的,甚至可以这样说:民主政治,一选就灵,民主选举,一差就灵。”[18]所以,差额选举对于民主具有特别重要的意义,对选民而言,差额选举更是有利于激发广大人民群众的政治参与意识,这是民主政治建设的一个重要前提。

  科学把握差额选举的发展方向。差额选举是中国特色社会主义民主政治发展的必然趋势。对此,必须要有清醒的认识,科学把握差额选举的发展方向。

  首先,继续拓展差额范围。一些学者在对我党各个历史时期差额选举演变进程进行梳理之后认为,扩大差额比例、差额选举层次扩大和上移应是中国民主发展的必由之路。[19]差额选举最终的发展方向应该是所有选举的职位,无论高低,都应该实行差额选举。所以,要“坚决叫停等额选举,在凡是需要选举的场合,普遍地实行差额选举”。[20]无论是党内选举,政府选举,还是人大选举,甚至一些社会团体的选举,都应该实行差额选举。

  其次,不断提高差额比例。前文列举的一系列数据表明,党的六大、七大在选举实践上都曾经有过更高的差额比例。既然历史上有先例,现在扩大差额比例,不仅是可以的,而且是应该的。

  不断加强差额选举的制度建设。人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜,因此,要更加注重健全民主制度、丰富民主形式,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。要把制度建设摆在突出位置,充分发挥我国社会主义政治制度优越性,积极借鉴人类政治文明有益成果,绝不照搬西方政治制度模式。在差额选举的问题上,我们绝不能照搬西方的制度模式,但可以借鉴一些成熟的技术细节(诸如重视制度建设)。民主细节的日积月累,同样会推动民主政治的稳步前行。所以,为了促进差额选举的健康发展,必须加强制度建设,使之更加规范化。

  首先,加强差额选举立法工作。一方面,要对现有的选举法规进行必要的修改,使之更加符合差额选举的要求。如《选举法》第三十三条规定:选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面,回答选民的问题。但是,在选举日必须停止对代表候选人的介绍。这种对候选人宣传介绍的规定显然是不完善的,候选人自己是被动的,甚至是民主意识缺失的。选举人与候选人只是可以见面,而不是必须见面,双方缺乏直接的互动交流,选举人对候选人的了解也只是停留在一些简单的文字介绍上。不知道该选谁、不该选谁,最后只好随便选,严重影响到差额选举的效果。另一方面,还应当在条件成熟时制定具体的差额选举办法,以法规形式明确规定差额选举的原则、范围、比例、程序等,使差额选举真正做到有法可依、有章可循。

  其次,不断完善候选人提名制度。“党内选举是否有序而又民主,并不完全在于差额比例多少,而在于初始提名权掌握在什么人手中。如果初始提名权掌握在少数人手中,那么无论差额多少都是少数人拥有决定性的选人用人权力,之后的规则无论多么完美,没有被提名的人依然不能进入程序之中,依然不能说有真正的民主。”[21]所以,推进差额选举,需要不断完善候选人提名制度,建立健全主体明确、程序科学、权责一致的候选人提名制度。不但要合理确定候选人提名主体,规范提名方式和提名程序,而且要明确提名责任,防止实际上存在的个人或少数人说了算。

  再次,建立健全合法的竞选制度。吴家麟认为,竞选不是资本主义社会的专利,社会主义社会同样可以搞竞选。开展竞选活动,可以保证选出的代表有充分的代表性,调动广大群众参加选举活动的政治热情和积极性,加强代表和领导干部的责任心,便于选民、选举单位对自己选出的人民代表、负责干部实行有效的监督。所以,禁区必须冲破,但是西方国家的做法不能照搬。[22]为了让选举人更深入全面地了解候选人的德才表现、能力水平、工作业绩等情况,必须建立健全合法的竞选制度。应当借鉴他国经验,结合我国具体实际,制定和修改相关的法律法规,明确界定什么是合法的“拉票”行为,什么是非法的“拉票”行为。同时,允许候选人合法有序地开展竞选活动,为他们搭建公开表达意愿和展示才华的平台,让“老实人”有被选举人了解认识的机会,让所有的候选人公平有序地参与竞争,与选举人直接互动交流,这样才能让选举人作出理性的选择,也让当选者能对选举人负责。但绝不能进行非法的“拉票”活动,更不能进行贿选,否则要依法严肃查处。

注释:

        [1]“‘等额’何劳‘选举’”,《成都大学学报(社会科学版)》,2008年第2期,第37页。

  [2][17][18][20]虞崇胜:“差额选举:中国式民主的应然之路”,《探索与争鸣》,2012年第5期,第59、56~58、56、59页。

  [3][意]萨托利:《民主新论》,北京:东方出版社,1998年,第23页。

  [4]如萨托利就指出,所有对民主的讨论基本上围绕着三个概念进行:人民主权、平等和自治。这些概念是相互联系的。人民有主权,是说他们平等地享有主权(不平等的主权意味着有些人有主权而另一些人没有)。有主权者不是统治的客体,而是它的主体,即自治。这些含义还可以作进一步的强调。例如,如果所有人都是主权者,这就意味着自治必须代替(对人民的)统治。如果所有人都是平等的主权者,就需要有平等的权力,即平等参政权(isocracy);从平等的权力也可以——尽管有些夸大其辞——推论出普遍平等或一般的平等。参见萨托利的《民主新论》。

  [5][美]乔恩·埃尔斯特、[挪威]斯莱格斯塔德:《宪政与民主——理性与社会变迁研究》,北京:生活·读书·新知三联书店,1997年,第2页。

  [6][22]吴家麟:“论差额选举”,《宁夏社会科学》,1989年第4期。

  [7][8][19][21]鲁丽敏:“从差额选举的演变看党内民主的发展进程”,《中共山西省直机关党校学报》,2011年第4期。

  [9][10][15]高新民:“差额选举与党内民主”,《学习时报》,2012年5月21日,第5版。

  [11][13]张广昭、陈振凯:“纵观十八大党代表选举:差额比增加,包容性增强”,《人民日报》(海外版),2012年7月26日。

  [12]章利新:“中共十六大以来的中央委员、候补委员差额选举”,新华网:http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/13/c_113680755.htm。

  [14]向忠池:“试议差额选举中存在的问题及对策”,《楚天主人》,2009年第2期,第29~30页。

  [16]魏世平:“目前我国差额选举问题评价”,《内蒙古民族大学学报(社会科学版)》,2009年第1期,第94页。

  (作者单位:唐晓阳,中共广东省委党校行政学教研部主任、教授;陈家刚,中共广东省委党校行政学教研部副教授)

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