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上海市人口规模和结构调控形势与对策研究
作者:振 周海旺 陈国政 高慧      来源:《社会科学》(沪)2014年2期
网络编辑:俣俟 发布时间:2014-07-15 打印本页 关闭窗口
摘要:大城市的人口过快增长,特别是流动人口规模的急剧膨胀,给城市的公共服务、资源环境、产业升级、社会管理等都带来了挑战和压力。目前大城市外来人口继续增加的动力仍然存在,如果不采取有效措施,上海人口规模将很快突破3000万人。为了有效控制人口规模过快增长,我们建议:一是确立长期调控思想,成立市人口委员会,增强对人口调控工作的组织领导;二是住房、产业、企业、证件管理“四管齐下”,确保人口调控措施见到成效;三是建立人口调控的联动机制、考核机制和激励机制,切实保障人口调控措施能执行到位。
关键词:上海;人口规模控制;对策

  上海从一个小渔村发展到千万级别人口的大城市经历了上千年,1959年上海人口首次达到1028万人,而在过去短短二十年中,上海总人口增加了1000万人,目前上海常住人口总量已经超过2400万。人口过快增长导致的交通拥堵、住房紧张、教育和卫生资源紧缺等“大城市病”将日益严重。《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》和国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中都提出“特大城市要合理控制人口规模”,这为上海控制人口增长提供了依据。如何有效控制上海人口规模的过快增长,实现人口、资源、环境的协调可持续发展,是摆在上海面前的重大现实问题。

  学界对于大城市人口规模要不要进行严格的调控存在一定的争议。王桂新从城市可持续发展的角度[1]、左学金等从城市实现创新和保持优势等角度[2],认为目前大城市的人口规模有必要进一步增加。丁金宏、黄荣清则认为缓解大城市病必须调控大城市人口的规模,特别是流动人口规模[3]

  而在已有的大城市人口规模调控方面,学者普遍认为效果不佳。段成荣在总结了北京人口调控“步步为营、节节败退”的历史后认为,在流动人口总量进一步增加而且主要流向大城市的背景下,北京市控制人口规模难度很大,不如不作为[4]。当前我国大城市采取行政、产业置换和空间疏导等主要手段进行的人口调控都未能取得预期效果[5]。我国大城市人口调控存在调控理念滞后、空间调控不力、市场手段缺乏等问题[6]。总体来说,学者们对大城市调控效果不佳的原因缺乏深入的研究。

  上海与全国一样,存在着人口调控效果不佳的问题,从“五普”到“六普”,上海的常住人口平均每年增长69万人,呈现长时间持续高速增长的势头,如果不采取有效有力的人口规模增长的控制办法,未来一段时期,上海常住人口还将以较快速度增长。因此,有效控制人口规模的过快增长已经成为当前非常迫切,需要采取有力措施解决的重大问题。本文拟于分析上海人口规模增长态势和控制上海人口规模增长的瓶颈的基础上,探讨控制上海人口规模过快增长的对策。

  一、上海外来人口规模增长态势及严峻挑战

  1.上海外来人口规模增长势头

  从1993年到2012年,上海常住人口从1381万增加到2380万,19年间增加了1000万,平均每年增加52.6万,年均增长2.9%。其中外来常住人口由1993年的123万增加到2012年的960万,平均每年增加44万,年均增长11.4%;外来常住人口增加量占到全市常住人口增加量的83.8%,占全市常住人口的比重也由8.9%上升到40.3%。(见图1)


图1 1993-2012年上海全市、户籍、外来常住人口的规模变化

  资料来源:1993年、1997年外来常住人口数据来自对应年份上海流动人口抽样调查;其他数据来自《上海人口和计划生育年鉴2012》、《上海统计年鉴2013》。

  从未来中长期态势看,如果没有有力、有效的积极调控措施,上海的外来常住人口还将呈现一个继续增长的趋势。根据我们的预测,如果不采取有效调控措施,2020年上海常住人口将超过《上海市主体功能区规划》中全市常住人口总量2650万的人口规划目标,2030年将达到3000万人左右(见图2)。


图2 上海常住人口总量规模趋势预测(单位:万人)

  资料来源:王振、周海旺《上海社会经济发展趋势及对交通的影响》(上海交通白皮书课题报告,2012年)。

  从市统计局提供的本市常住人口数据来看,上海2011年常住人口增长45万人,2012年增长35万人,人口增长速度有所放缓,明显低于2000-2010年间平均每年69万人的增长速度。但是,仅从这个数据并不能说明上海的外来人口流入将进入递减的拐点阶段。因为这个数据只是抽样调查的估计数字,其抽样的对象主要集中在一些管理成熟的区域。我们认为,对于外来人口未来的增长趋势,宁可作悲观预计。如果不出台一些特殊措施,这些悲观预计很可能就变成现实。因为从国际经验看,像上海这种等级的大城市,在一个国家的工业化、城市化进程中,必然成为外地人口尤其是农村人口的向往之地,这是规律。我国人口众多,而且大量优质公共服务资源又集中在几个特大城市,在国家越来越要求为外来人口提供公平民生待遇的大环境下,未来很长一段时期这些特大城市都将面临很大的外来人口流入压力。上海更不可能例外。

  2.外来人口快速增长给上海带来了严峻挑战

  上海建设空间面积非常有限,而上海的公共资源更加有限。快速增长的人口规模给上海的经济社会发展和城市管理带来了越来越严峻的挑战。

  (1)公共服务供需缺口不断扩大。上海人口总量过快增长和人口分布不均,造成了公共服务总量短缺和结构性短缺并存的双重难题。

  人口总量过快增长使公共服务捉襟见肘,突出表现在卫生和教育两个方面。从卫生方面看,上海每万人口医生数和医院床位数,已经从1993年的42人和49张,下降至2000年的31人和45张,2011年进一步下降到22人和37张[7]。“看病难”现象愈演愈烈,特别是三级医院,医疗资源更为紧张。从教育看,2004年上海开始了新一轮人口出生高峰,带来了2011年以来的小学入学高峰,这两年上海“入园难”、“入学难”问题日益凸显,并将会顺次延伸到初中、高中。

  特别是,人口分布郊区化使郊区公共服务资源更为紧张。如图3所示,新世纪以来随着旧城区改造和新区开发建设的加快推进,以及产业结构和布局的调整,上海全市常住人口正经历从中心城区向郊区扩散的过程,郊区成为上海人口增长的主要区域。上海外来常住人口规模位居前三的区分别是浦东新区(202.43万)、闵行区(120.37万)、松江区(93.74万),松江区、嘉定区和青浦区的外来常住人口规模已经超过户籍人口,出现“倒挂现象”,在一些“城中村”更严重。在人口快速大量集聚的郊区,公共服务供给遇到了前所未有的压力,不要说优质公共服务资源,就是一般的公共服务资源也极为短缺。


图3 2000年、2010年上海全市、外来常住人口分布变化

  资料来源:2000年、2010年上海市人口普查数据。

  (2)城市社会管理难度越来越大。近郊区“城中村”、群租房、违章搭建等问题日益突出,并带来违法犯罪多发、社会治安形势严峻、群体性矛盾突出等多重隐患。有统计显示,上海有72%以上的犯罪为非本地户籍人口所为[8]。在外来人口集中的镇,外来人员刑事案件占到全镇刑事案件的80%—90%,并且侵害的对象也主要是外来人口。很大一部分外来人口从事小餐馆、小旅店、小发廊、小网吧、小歌厅、小市场等“六小产业”,存在无证无照经营、卫生设施不到位、环境卫生状况不良等情况,同时还存在大量的黑三轮、黑中介、黑诊所、黑食品加工等“地下经济”,卖淫嫖娼、流窜盗窃、抢劫诈骗等违法犯罪人员也混迹其中,给社会治安带来了极大隐患。而郊区社会治安人员配备不足,浦东新区在内的9个郊区县人口占全市的69.7%,城管执法编制却仅占全市的52.5%,上海社区综合协管队伍缺口更达到7000多名[9]

  (3)资源环境承载量逼近极限。上海是一个资源紧缺型城市。随着人口规模的持续增加,上海人口与资源、环境等方面的矛盾日益尖锐。2011年上海城镇建设用地已占市域总面积的48%,接近50%的生态极限值;按城镇用地计算,上海人口密度高达9589人/平方公里,其中中心城区16828人/平方公里,而这一密度是东京的2.4倍、伦敦的3.5倍、巴黎的4.8倍。上海人口高度密集,已出现了资源供不应求、生态环境质量下降、交通等基础设施不堪重负等危及城市安全的严重后果。

  (4)产业结构升级受到制约。外来常住人口文化程度低,其中初中及以下就占了近70%,远远低于户籍人口文化程度,导致整个上海的人口素质不高。上海每10万人中拥有大学文化程度的人数与北京相比少近1万人,也比南京、武汉少,上海的人才优势已经不再突出,这必须引起我们的高度重视。上海市外来人口、户籍人口和常住人口受教育程度的对比可参见图4。


图4 2010年外来、户籍和全市常住人口的文化构成对比

  资料来源:2010年上海市人口普查数据。

  特别是,外来就业人口主要集中在低端行业,而且这些就业人口还存在着长期定居化趋势,对上海的产业结构调整形成较大挑战。“六普”数据显示,上海外来就业人口649.8万,超过了户籍就业人口(572.2万),占全市就业人口的53.2%,受文化程度和劳动技能的限制,他们就业主要集中在“制造业”(41.3%)、“批发和零售业”(18.4%)、“建筑业”(8.9%)。根据我们对闵行区的调研,该区2012年共有127万外来常住人口。外来就业人口中务工人数最多,占68%,经商人员占12%,建筑施工人员占4%,务农人员占0.25%。经商人员主要分布在城镇化发展较为成熟的四个镇:七宝(24.41%)、梅陇(16.07%)、莘庄(10.64%)、华漕(9.74%),四镇经商人员共占闵行区总经商人数的61%。根据该区工商部门调查,经商人员中从事各类市场、小物流、小作坊等低端商贸服务的人员较多,区内各类市场经营户有19046户,这些经商户不仅多数非正规雇用外来人员,而且有很大一部分人是举家迁来上海,多数还生育二胎甚至三胎。


图5 2012年闵行区外来人员从业结构

  资料来源:闵行区人口办2012年来沪人口统计表。

  二、调控外来人口过快增长面临的主要瓶颈问题

  多年来上海对外来人口的过快增长采取了一些调控措施,但总体来说效果并不明显,其中原因既有思想认识问题,更有调控中所遇到的一些比较大的体制机制瓶颈问题,导致不该控的严控,如对人才引进;该控的又有些失控,如对无证无业的部分流动人口。特别是在“以房调控”、“以业调控”、“以企调控”、“以证调控”等调控外来人口的四条路径方面,存在着一系列亟待解决或者突破的政策性、体制性问题。

  1.人口管理体制不顺,多方合力远未形成

  在总结多年外来人口管理实践基础上,上海2008年成立了市人口综合管理和服务领导小组,办公室设在市公安局,成员单位有25家。这一调整也没有理顺管理体制,公安部门实际承担不了牵头抓总职责,对相关部门也无法实施责任考核,参与外来人口管理的部门很多,但各个部门各自为政,甚至回避难题,政策执行很不到位。比如对集中了大量外来人口的小市场、小网吧、小发廊、小足浴店、小浴室、小棋牌室、小游戏机房等场所的管理,涉及公安、工商行政、卫生、食品药品监督、人口计生等众多部门,正是由于管理部门多,谁都可以管,但是最后的结果是谁都不愿意管,互相推卸责任。

  2.“以房调控”政策力度不够,基层缺乏执行积极性

  加强外来人口住房租借管理是一条调控外来人口的有效途径。但目前在“以房调控”中主要遇到两大瓶颈问题:

  一是相关政策不到位、不细致。2011年7月颁布的《上海市居住房屋租赁管理实施办法》,对房屋出租提出了一系列细则,但仍有不少政策盲点,而且一些规定不够具体、缺乏刚性。比如,对城乡结合部的农民房屋出租缺乏具体的政策;对“非改居”的厂房出租没有明确规定;虽然规定了违章建筑以及危险房屋不得用于出租,以及租住人均面积不得低于5平方米、不得分隔搭建后出租,但在执行过程中因为涉及出租户的利益,执行难度很大;房屋出租涉及公安、城管、卫生、质量技监、民政、人口计生等多个部门,但各个部门的具体责任也不明确。目前对农民房屋出租管理和打击市区群租仍然缺乏强有力的政策法规依据。

  二是基层对“以房调控”积极性不高。具体的政策措施都需要基层单位来执行,但是在对待“以房调控”的态度上,基层单位积极性不高。比如农民住房出租问题,城乡结合部的农民基本上家家户户都有房屋出租,并且相当部分属于违章建筑或者危险房屋,但当地镇政府与村委会对这个涉及面很广的整治难题,一般都采取了回避甚至放任的态度,其中既有当地农村干部自身利益的原因,也有上级要求不明确、财政补偿力度不够的原因。对群租房整治,现有的政策法规没有明确规定该由哪个部门具体执行,基层社区单位,面对这类“硬骨头”工作,多数以人手不够、支持不够、依据不够为由,或者推脱责任,或者表面应付。

  3.“以业调控”区县响应不足,推进力比较薄弱

  产业结构调整是一项从根本上调控外来人口过快增长,并可实现人口结构优化的积极措施,但从最近这些年的情况看,其对外来人口的调控效果并不理想,其瓶颈主要表现在三个方面:

  一是区县对产业结构调整态度不够坚决。前些年郊区各区县引进了相当数量的所谓高新技术产业的加工组装项目,这些项目产出规模较大,但同时也是用地、用工、耗能型项目,其实际的税收贡献、对本地的就业贡献却比较低,但要把这类项目调整出去,则要面临经济增速下滑,甚至负增长的巨大压力,还要面临外来从业人员失业后的就业压力和社会治安问题。虽然这些年高层领导对上海的增速下降予以了包容与认可,但GDP的思维惯性难以在短期内得到改变,而且在没有新的更好的项目填补之前,区县对产业结构调整更会采取观望、等待的态度,除非全市层面抱有“壮士断腕”的决心。

  二是“腾笼换鸟”遇到土地出租上的历史遗留问题。一些街镇以及一些中远郊区的工业区,当年为了招商引资和快速发展,招进了一大批劳动密集型企业,而且把土地作为优惠条件,签订了30年甚至更长年份的土地或厂房出租合约。这些企业现在有相当数量属于“三高两低”企业,也有一部分实际已经不再从事原来的经营项目,但由于出租年限未到,收回土地,一些承租企业提出很高的终止合约要价,还有一些承租企业做起了转租业务,带来更加复杂的土地承租关系,“腾笼换鸟”难度很大、进展缓慢。

  三是对城区存在的大量灰色产业整治不力。在中心城区和城乡结合部地区,已经存在甚至还在蔓延的服务业中的灰色产业,如流动摊贩、无证餐饮、无证百货、黑车出租、“六小场所”等,其经营者或从业者绝大多数是外来人口,其服务对象也绝大多数是外来人口,有关部门也看到了这些灰色产业对城市形象、社会治安带来的负面影响,但最多也就采取一些临时性的整治措施,而且整治的力度不升反降。其原因有三:一是灰色产业规模越来越大,从业人员越来越多,整治难度也随之大大增加;二是整治涉及公安、工商行政、卫生、食品药品监督、人口计生等多个部门,多头管理,谁都可以管,大家都在管有证的,而无证的谁也不想管;三是一些街镇对单位和居民个人出租街面房缺乏管制,甚至为了谋取一些利益放任拆墙开店、违章搭建,弄得到处都是小商店,很多还变成外来人口拖儿带女的商住两用房。

  4.“以企调控”企业主体缺失,有关部门监管不力

  用人单位为外来人口提供就业机会,是调控外来人口的主体力量。但恰恰相反,不少企业,包括一部分国企和外企,为降低劳动成本、少付工资、少缴社会保险费,采取了一些非正规雇佣办法,其中问题主要表现在两个方面:

  一是企业缺乏社会责任意识。部分企业缺乏社会责任,只顾企业的经济效益,全然不管给社会带来的负面效应。比如一些大量使用低端外来劳动力的外资企业,为逃避缴纳社会保险,用工极不规范,以派遣形式每几个月就更换一次外来员工,还把前期招聘过来的大量外来人员放任自流,推向周边农村,形成了特有的以外来人口为主体的“城中村”现象,给调控工作带来巨大挑战。

  二是有关部门监管不力。由于企业用工量大,劳动监察部门力量有限,难以对那些非法或违规使用外来人员的企业进行有效监管。而且有些违规用工的企业还得到当地有关部门的保护,更是增加了监管的难度。另外,对企业非法违规用工处罚力度比较轻,一些企业更会无视劳动监管。

  5.“以证调控”信息系统分割,含金量低吸引力不足

  深圳于2008年全面推行居住证制度,为使居住证从本质上有别于过去的暂住证,提出了“三个注重”,即注重居住证的服务功能、注重居住证的信息功能、注重居住证在社会治安和管理中的实战功能。上海的居住证管理制度主要面临两个瓶颈问题:

  一是居住证登记与信息汇集系统化程度较低。深圳通过居住证“1+3+N”信息化应用系统,实现了联网共享,系统掌握了办证人居住、就业、社保、计生、教育等38项基础信息,形成了“三合一”闭环式管理机制。而目前上海在这方面距离还比较大,除了基层社区对外来人口的信息采集力量薄弱、采集的数据不完整外,各个相关部门掌握的数据也有一些出入,对信息合建共享缺少一个权威的牵头部门,不同部门的信息还没有做到联网共享。

  二是居住证含金量低,外来人口缺乏办理积极性。居住证要与居住、就业、教育、社保、治安等全面挂钩才可产生积极效应。但按现行的政策,居住证含金量并不高,办理居住证就成了政府单方面的事情,一些正规居住、正规就业的外来人口办了居住证,但还有相当数量的外来人口,特别是那些还有一定流动性的外来人口,有无居住证对他们的就业和生活实际没有任何影响,降低了居住证的管理效能。有些外来人口密集的区,办证人数不到实际人数的一半。

  6.调控机制部分缺失,基层队伍有待加强

  除了政府不同部门的合力机制存在一些缺陷外,在具体的工作机制上也存在一些瓶颈问题,特别在如何调动基层调控队伍工作积极性方面,需要提供更加积极的机制保障。

  一是缺乏层层明确的考核机制。由于全市层面现在还缺少一个统一的调控目标,同时也没有一个权威部门来牵头制定和落实考核办法,所以从市到区县、区县到街镇、街镇对社区,目前在考核任务方面基本处于真空状态。没有考核任务,就会影响区县和各部门对人口调控工作的重视与安排。

  二是缺乏基层执行队伍的激励机制。无论是整治农民违章搭建和群租房,还是整治灰色产业和企业违法违规用工,都是“啃硬骨头”的艰巨工作。要确保政策、任务执行到位,必须建立一支强有力的基层执行队伍,同时还要有积极的激励措施予以支撑。但目前来看,不仅队伍力量不足,而且这支队伍的工作积极性也存在一定的问题,相当多人员的待遇在整个社会上处于中下水平,而且还有不少是聘用下岗人员,收入低、待遇差、没有职业上升空间,工作积极性不高,要他们执行好长期而又艰巨的工作,可能不太现实。

  三、关于积极调控上海外来人口过快增长的对策建议

  控制上海人口规模过快增长是一项长期任务,同时又是一项紧迫的现实任务。要尽快采取更加有力的措施,明确调控的目标和任务,层层落实、行动到位。这里我们提出三方面的对策建议。

  1.确立长期调控思想,增强调控组织领导

  调控外来人口过快增长、优化外来人口结构,必须确立长期调控的思想。一方面这项调控需要一个中长期的过程才能看到积极成效,另一方面这项调控必须长期做、从现在开始做,如果放弃调控或者半途而废,极可能带来中国式的拉美贫民窟现象。有观点认为,我们多年来对外来人口也实施了调控,但成效不大,因为背后有市场的作用,政府调控是没有意义的。但我们认为,是调控不力甚至流于形式,才引发了今天外来人口增长及其结构的严重失衡。上海对外来人口有极大的吸引力,如果我们自己放松了调控,本地户籍人口规模与外来人口规模的倒挂、社会治安和环境整治的压力剧增、公共资源的入不敷出,等等,是迟早的事情,其后果可能相当严重。

  正是基于上述认识,当务之急也是立足长远,必须考虑建立一个更加有力的组织领导机制,以更强的合力和长期的行动有效调控外来人口。

  一是参照市食品安全委员会模式,建立市人口管理委员会,设立市人口管理委员会办公室。对现在的外来人口服务与综合管理领导小组进行升级,改建为市人口管理委员会,成员单位包括发改委、公安局、卫生与计生委、教委、经信委、房产局、人社局、财政局、绿化市容局、规划局、统计局、法制办等。市人口管理委员会办公室作为人口管理委员会办事机构,为独立于各部门的正局级机构。

  二是赋予市人口管理委员会办公室调控外来人口的综合协调功能。对涉及外来人口调控的人口信息、产业结构调整、城中村改造、拆违、打击群租、医疗卫生、教育、综合治理等进行统一政策、统一部署、统一协调、统一考评,确保外来人口调控的执行力度。

  三是加强区、街镇、社区三级的机构设置与力量配备。在各个区,要形成外来人口调控三级网络,覆盖各个街镇和社区。区县层面按市级设置设立相应的人口管理委员会及其办公室,并将现有的人口办并入其中。各街镇应参照区的规格,组建街镇外来人口调控工作领导小组,由街镇主要领导担任组长,相关部门负责人共同参与。充实街镇人口办力量,提高人口办的协调能力。村(居)委层面也要成立相应工作班子,由一把手兼任负责人。加强村(居)委来沪人员调控工作的人员配备,特别要从区、街镇各相关部门抽调一部分工作人员充实基层,强化调控队伍,并在工作经费上予以保障。

  2.必须坚持“四管齐下”,确保措施有力有效

  调控外来人口是一项复杂而又难度大的工作,要真正实现调控的任务目标,只靠单一措施,或者只靠现有政策和措施,实践证明已很难奏效。必须从居住管理、产业调整、企业用人、证件使用四个方面“四管齐下”,采取有力措施,还要借鉴深圳、广州、北京等地的一些政策创新,在制度、机制、办法上创新突破,用更好的办法、更强的措施保障外来人口调控工作。

  一是有力实施“以房调控”,大力压缩违章居住空间。“以房调控”是一项能够较快见效,但落实难度也相对较大的措施。关键要有决心,要在政策法规上给予更加积极、有力的配套。重点对五类居住用房进行控制,包括:实施更加严格的农村地区农民住房出租、加大社区“群租房”整治力度、加强旧厂房和旧仓库“非改居”管理、加快实施“城中村”改造、加快推进中心城区旧城改造等。其中:前面三项属于管理与整治,现阶段关键要进一步细化相关管理办法,明确责任部门。如要参照《上海市居住房屋租赁管理实施办法》,研究制定农民住房出租管理办法,通过设立住房出租的建筑标准、安全标准、环卫标准、人数标准、登记规定等,加强农民住房出租管理,提高租借成本,降低群租规模,并赋予村委会有效管理权限。后面两项属于规划建设,要从调控外来人口、提升市容与城市品质的角度充分认识“城中村”改造和旧城改造的重要性和迫切性。对“城中村”改造,要放到与中心城区旧城改造同等重要的位置,强化任务考核,比照旧城改造政策。对中心城区旧城改造,必须加快改造那些脏乱差且多数住房、街面房已租借给外来人口的旧里。

  二是积极推进“以业调控”,立足根本优化结构。调整优化产业结构、实现经济转型升级,是抑制外来人口过快增长、优化外来人口结构的根本性措施。要从两个方面同时采取积极措施:一方面要加大产业结构调整力度,以技术进步和产业升级减少对廉价劳动力的依赖。可以借鉴浙江的“四换”经验,即推行“腾笼换鸟”,集中力量扶持高科技、高附加值的产业和产品,淘汰高能耗、高排放、低产出的劳动密集型企业;推行“机器换人”,通过技术改造和设备更新,实现减员增效;推行“空间换地”,就是集约用地;推行“电商换市”,就是大力发展电子商务,实现商业模式的创新和提升。特别要加强对街镇工业集聚小区或小商品、小建材批发零售市场的清理整治,通过刚性的规划、资金的支持、土地租借的到期清理、环保与安全标准的提高,以及严格查税等具体措施,促使街镇更加主动地清理一批低层次企业或业主,企业则更加主动地转移出去或者转型升级。另一方面要加大对“六小场所”、无证业者的整治力度,让“灰色行业”无生存空间。清理、压缩和规范街面房出租,提高相关服务行业审批门槛,加强对无证经营场所的取缔,从源头上整治“六小场所”。加大对无证业者的清理、整治,工商、城管、公安等部门要形成合力,对在商业繁华区、居民居住区流动经营、地下经营的无证业者要加强清查、整治工作,并要形成合作执法常态化机制。

  三是监督落实“以企调控”,严格规范企业用工。一些企业的不规范用工也容易成为外来低层次劳动力流入上海的一个信号和蓄水池。不能因规范用工可能带来商务成本上升而放松劳动监察,同时也要认识到,加强劳动监察、规范企业用工、适当提高劳动成本,也是倒逼区县、企业加快产业结构升级的一条有效途径。要采取“胡萝卜加大棒”的模式,即一方面要对正规用工的企业提供一些有助于降低用工成本、保障外来员工权益的配套措施,如对一些处于创业期的高新技术企业、对涉及基础民生的生活服务企业,可建立工资性补贴、社保费补贴机制;鼓励和支持园区和街镇开办公共食堂、公共宿舍、廉价超市、娱乐场所,协助企业解决好外来员工的生活问题,减少外来员工对流动摊贩、无证业者的生活需求。另一方面要建立健全常态化、全覆盖的劳动监察机制,对违规使用派遣工或逃避缴纳社会保险费的企业予以监督检查乃至严格处置,重点对那些劳动用工多,但对本地就业和财税贡献很少的企业进行督查,特别要下力气清理整治那些为这类企业提供劳务派遣服务的各类劳务黑中介。在目前两个“实有”外来人口管理制度上,积极发挥企业的社会责任,建立企业外来人口就业管理信息平台,完整记录企业用工信息。

  四是全面推进“以证调控”,实现公共服务联动。充分发挥居住证的调控作用,把居住证作为外来人口在上海生活、工作的基本证件,在居住、就业、开业、就医、教育等重要方面与身份证一起实行双证机制。对未办理居住证的外来人口在租借住房、寻找就业方面设置刚性限制,不登记不能就业,不登记不能参与社会保险,不登记不能享受基本公共医疗,无业无房人员子女无权享受本市义务教育。特别要对本市居民租房给无证外来人口,本市企业和各类业主雇用无证外来人口,要建立相应的处罚机制。积极推行居住证积分制管理,将其作为优化外来人口结构,鼓励外来就业人员成长成才的有力政策工具。加强积分制与享受公共服务的衔接,对那些符合上海发展需要,达到积分要求的外来就业人员,为他们提供在子女教育、异地高考、医疗服务、公租房、职业培训等方面的公共服务,这样反过来可降低上海公共服务对低层次外来人口的吸引力。

  3.创新工作体制机制,切实保障执行到位

  要通过政策创新和组织机制创新,为调控外来人口提供有力保障。要在三个关键机制上主动创新、狠下工夫。

  一是强化联动机制。各部门要进一步制定相应的配套政策和管理办法,健全大联动机制,包括政策联动、信息数据库联动、队伍联动、行动联动,特别要为区县和街镇提高执行力提供有力保障,包括队伍下沉、执法政策保障、经费保障等。

  二是健全考核机制。建立健全四项考核机制:第一是三级考核机制。即一级为考核区县,二级为考核街镇,三级为考核村(居)委。把调控外来人口增长的完成情况列为考核区县、街镇、村(居)委一把手工作的重要指标之一。第二是三级责任制机制。市人口管理委员会与各区县签订落实外来人口调控目标责任书,明确责任主体、明确目标任务、明确奖惩办法。市各委办局按条线工作要求,也要与区县对口部门签订目标责任书,明确双方的责任与义务。区县与各街镇、街镇与各村居委签订调控任务责任书。第三是考核信息汇集机制。由市人口管理委员会办公室全面负责考核工作,完善市对区、区对各街镇的外来人口信息管理与统计,杜绝各个街镇、村(居)委虚报外来人口调控数据,确保外来人口调控考核的公正、公平。第四是考核奖惩机制。按照调控目标以及逐年分解目标,对按时完成的区县、街镇予以奖励,在主要责任人的职务晋升中要有必要的考虑。对调控不力的部门与责任人要通过通报、批评、调职、降职等方式予以严肃处置。

  三是夯实队伍激励机制。高度重视调控队伍建设。打造好四支队伍,即区层面的执法队伍、街镇层面的执法协助队伍、村居委管理队伍、物业管理队伍。要充分发挥物业公司的作用,形成社会化的调控队伍。坚持人员下沉、激励下沉。抽调市级、区级机关的工作人员充实到街镇一线,与人才培养工作紧密结合起来。对基层一线的调控队伍,由市、区两级财政要拿出专项资金予以配套,确保他们的利益有保障、收入有提高、贡献有奖励。

注释:

  [1]王桂新:《上海人口规模增长与城市发展持续性》,《复旦学报(社会科学版)》2008年第5期。

  [2]左学金、王红霞:《大都市创新与人口发展的国际比较——以纽约、东京、伦敦、上海为案例的研究》,《社会科学》2009年第2期。

  [3]丁金宏:《论城市爆炸与人口调控》,《人口研究》2011年第1期;黄荣清:《北京人口规模控制》,《人口与经济》2011年第3期。

  [4]段成荣:《北京市人口规模调控:历史和现实的可能性》,《人口与经济》2011年第3期。

  [5]陈宇琳:《我国快速城镇化时期大城市人口规模调控对策评价与思考》,《现代城市研究》2012年第7期。

  [6]国家卫生和计划生育委员会流动人口司编:《中国流动人口发展报告2013》,中国人口出版社2013年版。

  [7]上海市统计局:《上海统计年鉴2013》,中国统计出版社2013年版。

  [8]邓华宁、董振国:《京沪等大城市人口严重超载 专家建议控制规模》,《瞭望》2010年2月12日。

  [9]罗菁:《沪实有人口已达2433.4万 来沪人员982.3万比12年前增长183%》,东方网http://sh.eastday.com/m/20120830/u1a6823115.html,2012-08-30。

  (作者单位:上海社会科学院)  

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