以美国学者安东尼·唐斯等人为代表的以经济学路径研究公共管理的学者，在公共管理理论研究中引入了经济学中的理性人假设，他们认为：人（包括公民与政党）在政治活动中的动机与在经济活动中的动机是一致的，都是追求个体利益的最大化。唐斯等人将这一假设作为公共选择理论的基本假设“并将全部理论分析置于这一假设之上”，实现了公共管理理论研究“公理化方法与实证方法的结合”。①但是，这一假设也受到了一些学者的激烈批评。英国学者帕特里克·敦利威认为，理性人假设作为公共选择理论的基本前提缺乏明确的界定,这说明公共选择理论的代表人物“接受了人们的行为都是自利的这一主张”②。澳大利亚学者休·史卓顿等人则认为理性人假设不符合社会现实,他们用一位35岁的女性埃利生活与工作中的利他性来说明这一点。③在我国,学术界对理性人假设的评判就更加直接与尖锐, 有的学者甚至认为理性人假设是将公民设想为一群自私自利、毫无社会与家庭责任感的人。中外学者对理性人假设的批评可以概括为一句话，即忽略了人所具有的公共精神。诚然，学术界也存在为这一假设辩解的声音，如认为每个人追求个人利益，公共利益也就得到了满足。但是，在强大的批评声音掩盖之下，所有为理性人假设辩解的声音不仅显得过于微弱，而且由于这些辩解仍然强调理性人是单纯地追求个人私利，所以不但没有消解人们对理性人假设的批评，反而为理性人假设招来更多的误解。学术界对公共管理中理性人假设理解的上述分歧，特别是对理性人假设的批评，导致了学术界对西方公共管理理论理解的混乱。因此，在西方公共管理理论已在我国迅速传播并成为显学的今天，系统反思学术界对理性人假设的批评，不仅有助于我们正确理解这一公共管理理论的基本假设，也是我们准确把握与合理借鉴西方公共管理理论必须进行的正本清源的工作之一。

　　一

　　引起学术界对理性人假设批评的第一个原因是：理性人假设来自西方经济学，经济学视阈内的个体利益也就是个体的经济利益。因此，当唐斯等人将理性人假设作为公共管理理论的基本假设时，人们自然地沿用了西方经济学对理性人假设的理解，其中的个体利益也就被单纯地理解为经济利益。事实上，从政治学视阈出发考察，政治活动中的个体利益既包含个体的经济利益也包含个体的政治利益，经济利益是实现政治利益的基础，政治利益是获取经济利益的保障。所谓利益，乃是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”④。因此，个体利益也就是个体为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。在唐斯的理性人假设中，个体利益包含两个含义：对于个人，个体利益也就是个人利益；对于政党，个体利益也就是政党的利益。在经济活动领域，个体利益可以简单地理解为个体的经济利益。但是，在政治活动领域，无论是对于个人还是政党，个体利益绝不仅仅是经济利益，它也包含着政治利益。首先，我们来分析个人。按照马斯洛的需求层次说，人的需求包括生理需求、安全需求、友谊需求、尊重需求与个人价值实现的需求。其中，生理需求是物质需求，安全需求、友谊需求、尊重需求与自我价值的实现属于精神需求。马斯洛的需求层次说不仅在经济活动中成立，在政治活动也同样成立。在政治活动中，人们追求物质需求的满足仍然是追求经济利益，追求精神需求的满足则主要是追求政治利益。政治活动中的个人利益既包括经济利益也包括政治利益，这一结论也符合“人是天生的政治动物”这一政治学名言。其次，我们来分析政党。按照马克思主义政治学原理，政党是由阶级的先进分子所构成、具有自己的纲领、旨在参与或执掌国家政权的有纪律的组织。其中，阶级的先进分子是政党的本质、纲领是政党的目标、参与或执掌国家政权是政党实现其纲领的途径。显然，政党作为由特定阶级的先进分子组成的政治组织，其宗旨是代表本阶级全体成员的利益。从政党的功能上分析，政党只有获取足够的政治利益即参与或执掌国家政权才可能实现这一宗旨。正因为如此，唐斯才认为，“政党是一个以执政为目的的团体”⑤，也就是说政党的目标是追求政治利益。

　　政治是经济的集中体现，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。这一马克思主义的基本原理，不仅适用于整个社会与社会的某一阶级（阶层），也适用于作为社会或阶级成员的个人。从经济与政治互动的角度考察，个体利益是由个体经济利益与个体政治利益构成的有机整体，二者相互作用且互为因果：经济利益是实现政治利益的基础，政治利益是获取经济利益的保障。这是因为，在当代政治活动中，获取经济利益的个人或利益集团更有条件通过竞选、支持竞选或院外活动等途径来实现政治利益，而政治利益获得满足的个人或团体可以通过直接或间接的政治参与表达自己的经济利益诉求来获取自己的经济利益。人类阶级社会的发展历史也证明了经济利益与政治利益的上述因果关系。综观人类阶级社会的发展历史，社会形态的形成有两种方式：一是先出现占有社会主要生产资料的阶级，然后形成由这一阶级占据统治地位的社会形态，如奴隶社会、封建社会与资本主义社会；二是一定阶级先掌握国家政权，然后形成由这一阶级占有社会主要生产资料的社会形态，如社会主义社会（在我国，工人阶级于1949 年夺取政权，1956年完成社会主义工商业改造并建立社会主义制度，实现了工人阶级对社会主要生产资料的占有）。第一种方式说明：对于一个阶级而言，有了经济利益也就有了相应的政治利益，没有经济利益也就没有政治利益，经济利益是实现政治利益的基础。第二种方式说明：对于一个阶级而言，有了政治利益也就有了相应的经济利益，没有政治利益也就没有经济利益，政治利益是获取经济利益的保障。

二

　　引起学术界对理性人假设批评的第二个原因是人们对个体利益与公共利益关系的误解，认为个体利益与公共利益是相互矛盾的。事实上，越来越多的学者已经认识到，个体利益与公共利益是有机联系的整体。具体说来，公共利益是由个体利益构成的，没有个体利益也就没有公共利益，个体利益的满足是实现公共利益的基本途径。

　　尽管学术界对公共利益的理解存在一定分歧，但我们还是可以将公共利益理解为“公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件"⑥。如果将公众为了生存、享受与发展的需要称之为公共需求，公共利益也就是满足公共需求的资源和条件。从政治学意义上分析，公共利益有两个层次的含义：公共利益的定义与公共利益的认定，前者是社会存在，后者是社会政治活动对这一客观存在的反映，二者属于存在与认识的对应关系。进一步讲，定义中的公共利益是实然的，可以称为客观性的公共利益；认定中的公共利益是应然的，可以称为主观性的公共利益。从哲学意义上分析，主观性的公共利益并不一定反映客观性的公共利益。换言之，客观性的公共利益是一回事，主观性的公共利益则是另一回事，尽管二者有时会具有一致性。从公共利益定义的角度分析，公共利益包括两个方面：共同体的整体利益与共同体成员普遍的个体利益。在现代民主政治中，对于公共利益的认定，我们也可以分成两种情况来讨论。首先，在直接民主制度背景下，公共利益的认定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但民主决策规则却是一致的，即全体一致规则与多数票规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众共同需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取多数票规则的情况下，实现了多数（含全体）民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。其次，在间接民主制度背景下，公共利益是由掌握公共权力的社会精英认定的。从理论上分析，由精英认定的公共利益既可能是共同体的整体利益也可能是共同体成员普遍需求的个体利益，还可能是社会少数人的利益。但是我们必须看到，在民主制度的约束下，精英们为了掌握政治权力(也就是追求政治利益最大化)，在面临民众对其掌握的公共权力与制定的公共政策进行公共选择时，也必然尽可能地使自己认定的公共利益与民众认定的公共利益相吻合。西方政治理论中的精英政治模型认为精英不代表民众利益的观点,不仅与西方民主政治的实际情况不完全吻合，更与中国共产党作为中华民族的精英群体代表中国最广大人民群众根本利益的实际相背离。从以上叙述中可以看出，从公共利益定义的角度考察，无论是共同体的整体利益还是共同体成员普遍的个体利益，都是由个体利益构成的。从公共利益认定的角度考察，无论是直接民主制还是间接民主制，按照全体一致或多数满意民主决策规则认定的公共利益至少在认识论层面上反映了共同体大多数成员的个体利益。因此，无论是从公共利益定义还是公共利益认定的角度考察，个体利益与公共利益都不是相互矛盾的对立物。公共利益是由个体利益构成的，没有个体利益也就没有公共利益，二者通过个体利益获得满足人数的增加实现和谐与统一。

　　由于公共利益是由个体利益构成的，个体利益的满足也就成为实现公共利益的基本途径。从公共利益的定义可以看出，公共利益必然是使共同体全体成员共同受益或使大多数成员普遍受益的利益。按照经济学的术语，如果我们将满足人们需求的资源与条件统称为物品，那么，享有物品也就是实现了利益。从提供物品的角度分析，为了使共同体全体成员共同受益或共同体大多数成员普遍受益，公共利益的实现可以有两种途径：一是向共同体提供公共物品以供共同体全体成员分享，包括实物形态的公共物品（如兴建公园）与非实物形态的公共物品（如出台公共政策）；二是直接向共同体成员提供私人物品以供共同体全体成员或大多数成员分享。这里之所以强调共同体全体成员或大多数成员对公共利益的分享，是因为 “公共利益必须具有分享性"⑦。可见，无论是上述两种途径中的哪一种，公共利益的实现都最终落实到个体利益的满足上。换言之，尽管实现公共利益可以有两种不同途径，但从最终结果上考量，公共利益的实现必须建立在满足个体利益的基础之上，个体利益的满足是公共利益得以实现的基本途径。

三

　　引起学术界对理性人假设批评的第三个原因是：尽管亚当·斯密与安东尼·唐斯都对其使用的经济人或理性人假设作过一定限定，但他们并没有对经济人或理性人追求个体利益最大化的约束条件作出完备性的论述。因此，批评者认为，理性人追求个体利益最大化的行为也就是随心所欲的自私行为，而自私必然会损害他人利益并伤害公共利益。事实上，在政治活动中，理性人的个体利益最大化是在一定约束条件下的最大化，是理性人在政治博弈中实现的利益均衡并有助于公共利益的实现。

　　在政治活动中，理性人的个体利益最大化受到非制度因素与制度因素的双重约束。非制度因素主要包括道德与多次政治活动的个体利益总和最大化，制度因素主要来自政治契约（民主制度）。首先,政治活动中理性人的个体利益最大化要受到来自个体道德的约束。这是因为，道德作为适用范围最广泛的社会行为规范，不仅会约束社会成员追求经济利益的经济行为，也会约束其追求政治利益的政治行为。在专制的政治体制下，社会成员的政治利益是由少数人甚至一个人决定的，但是道德（哪怕是封建社会的道德）对社会成员追求个体政治利益最大化的行为也起到一定的约束作用。如，在中国封建社会，某些官吏在处理民众利益与个体政治利益矛盾时，会表现出“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的政治气节。在民主政治体制下， 理性人是“民主制度模型中的理性公民”⑧，道德对理性公民追求个体利益最大化的行为起到了更大的约束作用，特别是在信息技术日益发达并被广泛应用到政治活动过程中的今天更是如此。如在美国的议员与总统选举过程中，候选人必须遵循选民认同的道德标准就是对候选人追求个人政治利益最大化行为的有力约束，同样这一约束也适用于民主政治制度下的政党活动。其次，政治活动中理性人的个体利益最大化也要受到多次政治活动的个体利益总和最大化的约束。对于这一点，经济学对三个人组成的经济共同体的讨论给予了我们极好的启示。经济学中，有一种观点认为，按照经济人假设，如果利用多数票规则进行三人之间的分配，则两个人会合伙剥夺另一个人的利益；另一种观点则认为，这种情况不会发生，因为剥夺另一个人的利益，就会导致这一经济共同体的产出即可分配资源的减少并伤害这两个人的自身利益。显然，这两种观点讨论的基点是有差别的，第一种观点完全基于个体的内在动机，第二种观点则在个体内在动机的基点上引入了外部约束。将第二种观点应用到政治活动中，我们可以得到这样的认识：在由固定成员组成的稳定的政治共同体中，从整体或战略角度考虑，理性人追求个体利益最大化的行为要受到多次政治活动的个体利益总和最大化的约束。第三，在现代民主政治制度下，即使在一次政治活动中，理性人追求个体利益最大化的行为也要受到政治制度的约束。可见，在现代民主政治制度下，不可能存在随心所欲地追求个体利益的政治行为，任何个人与团体追求个体利益最大化的行为都必须是制度允许范围内的理性行为。

　　在非制度与制度因素的双重制约下， 政治活动中理性人追求个体利益最大化的行为已经不是简单的自利行为，更不是毫无理性而言的损人利己行为，而是在道德、多次政治活动个体利益总和最大化与政治契约等因素约束下的理性的政治行为，这必将导致政治活动中追求个体利益最大化的结果是实现理性人在政治博弈中的利益均衡。这一均衡包括两种状态：一是在现有资源条件下，理性人的决策会考虑到不同利益主体的需求并通过利益补偿机制使不同的利益主体达到满意，从而实现纳什均衡；二是在扩大资源总量的条件下，理性人的决策同样也会考虑到不同利益主体的需求并通过利益优先机制使不同的利益主体中没有任何一方的利益受到伤害，从而实现帕累托改进。实现了纳什均衡，也就是在现有资源条件下实现了一定的公共利益；实现了帕累托改进，也就是在增加资源总量的情况下促进了公共利益。需要指出的是，公共利益也并非完全是理想的、最优的公共利益。从总体上分析，公共利益应该是由保持原状、略有改进、次优、最优、超优等目标元素构成的目标集合。在特定的条件下，上述目标集合中的任一目标元素都有特定的合理性。因此，实现上述目标集合中的任一目标，都是在特定条件下实现了公共利益。由此可见，在具有民主决策机制的政治活动中，理性人追求个体利益最大化的行为会使个体利益得到充分的表达与尊重， 这一行为必然导致不同利益主体在政治博弈中实现利益均衡，这一均衡是对公共利益的实现或促进。

四

　　引起学术界对理性人假设激烈批评的第四个原因是：批评者认为，理性人假设是对政治活动中公民与政党动机的片面概括，它与关于公民与政党动机的公利性假设是完全矛盾的。唐斯指出，政治活动中理性人追求的个体利益最大化是个体效用的最大化，对于个人而言即追求个人利益的最大化，对于政党而言就是追求获得选民选票的最大化。

　　唐斯的这一假设常常为批评者所诟病，认为抹杀了个人与政党的公利性动机。事实上，唐斯的这一假设不仅是构成公共选择理论的逻辑起点，也是对政治活动中个人与政党动机的客观描述。首先，由于个人所追求的个体利益既包括经济利益也包括政治利益，追求个体利益最大化的行为是在一定约束条件下进行的并有助于公共利益的实现。因此，政治活动中个人追求个体利益最大化的假设，既具有合理性也符合现代政治活动的现实，是对政治活动中个人动机的客观描述。其次，按照马克思主义政党理论，参与或执掌国家政权是政党实现其纲领的途径，为了参与或执掌国家政权以实现其纲领，政党必须尽可能地获得民众的支持。政党获得民众的支持有两种形态：一是在资本主义国家，在民主政治制度的框架下，政党获得民众支持的直接考量就是获得选民选票的最大化，正所谓“政党是为了赢得选举而制定政策，而不是为制定政策去赢得选举”⑩。二是在社会主义国家，由于执政党的宗旨是执政为民，执政为民的前提是执政，所以执政必须获得人民的支持。虽然人民对执政党的支持不是通过选票形式进行的，但从公共权力合法性意义上分析，获得人民的支持也就是获取人民心目中的选票，获取最广大人民群众的支持也就是获取最广大人民群众心目中选票的最大化。因此，追求获得选民选票最大化同样也是对政治活动中政党动机的客观描述。

　　从政治活动的动机角度分析，对公民与政党动机的理性人假设与公利性假设并不矛盾。理性人假设是对政治活动中公民与政党动机的客观描述，公利性假设则是对政治活动中公民与政党动机的理想要求，二者的有机结合构成了政治活动中公民与政党动机的完备性假设。理性人假设与公利性假设的上述关系，可以从我国与西方国家的公共管理理论和实践中得到证明。在我国现阶段的公共管理理论与实践中，我们既承认民众的思想道德处于社会主义初级阶段，又在民众中提倡社会主义思想道德并进行社会主义价值观教育，特别是在党员干部中进行共产主义远大理想与情操教育。前者是对民众思想道德的客观描述，后者是对民众特别是党员干部思想道德的理想要求。在西方国家的公共管理理论与实践中，既承认个人与政党追求个体利益最大化的客观性，又提倡公务员的公利精神。正是在这样的基本假设与倡导之下，西方国家才建立了比较完善的公共管理制度并进行了卓有成效的公共管理改革。从公共管理的政策体系角度分析，理性人假设是我们制定公共政策的出发点与基本依据，公利性假设则是我们制定公共政策的愿景与希望。理解了这一点，我们才能在公共管理中树立起体察民情、反映民意、满足民需的价值理念并将其转化为公共管理的宪政原则、制度规范与具体的公共政策。

　　通过以上关于学术界对公共管理理性人假设的批评所作的系统反思，可以说明：否定理性人假设不仅会导致公共管理理论因缺乏严谨逻辑而丧失科学性，也会为公共管理实践中忽视公民个体利益与制度建设的行为提供理论依据并导致公共权力的专制与滥用。

注释：

　　①⑤⑧⑨ ［美］安东尼·唐斯《民主的经济理论》上海世纪出版集团 2005年版第1 页，第4页，第6页，第25页。

　　② ［英］ 帕特里克·敦利威《民主、官僚制与公共选择》中国青年出版社2004年版第4页。

　　③ ［澳］ 休·史卓顿等《公共物品、公共企业与公共选择》经济科学出版社2000年版第4—8页。

　　④⑦ 陈庆云等《论公共管理中的公共利益》，载于《中国行政管理》 2005年第7期。

　　⑥ 朱广忠《重新理解公共管理中的公平》,载于《当代世界与社会主义》2007年第6期。

　　［作者单位］南京财经大学公共管理学院。