全球的公众都期望自己的国家和政府拥有革除旧弊的勇气、推陈出新的能力。因此，政府是否会创新？为什么创新？如何创新？以及好的创新如何传播扩散？如何解答这一系列的问题，成就了学者的政府创新研究。如何实践这些问题，成为全球追求变革和发展的政府创新实践。

　　创新研究作为一种现象始于法国1903年对创新传播的分析研究，英国和德国紧随其后。在美国，对创新的研究有19世纪20年代的人类学和19世纪30年代对杂交玉米传播的研究。从19世纪60年代开始，美国和加拿大的社会学家和政治学家从研究个人创新的传播转向研究创新的采用者,创新在经济发展领域之外提升国家竞争力、提高政府工作效率、保障公共秩序运行稳定性、维持政治权威合法性等方面的功能和意义开始得到学界和公共机构的重视、讨论和实践。[1]“上世纪60年代至70年代的十几年间，创新似乎成了社会科学领域最时髦的名词，创新研究在从人类学到经济学的各个领域中展开。当时的创新研究对个人、组织和国家政体独特行为的调查能够产生重大的社会效应。” [2]正是在这一时期，政府创新的必要性得到美国、加拿大政府管理者的重视，随着始于新西兰和英国的新公共管理运动的兴起和推广，通过创新来实践新公共管理的诸多理念，构成了上世纪八十年代至九十年代期间欧美一些国家政府改革的主要内容。[3]

　　不同于传统的结构调整改革，政府创新有几个突出的优点：创新往往是为了解决当地的现实问题而产生的，不是外部移植而是内生性的改革；政府创新具有意识形态上的灵活性，不一定与市场机制紧密相连也不绝对排斥市场；创新强调公众面临的真实问题，能够及时、有效的回应公众需求。因而，进入二十一世纪，经过多年的研究发展和实践推动，通过创新改善政府管理已经成为全球性的善治运动。[4]

　　一、政府创新的理论基础和定义

　　虽然在政府实践者那里，创新是一个非常重要的话题。但是从学术研究力量来看，政府创新研究在很长时期内只是小团体研究。[5]这是因为政府创新看起来更倾向于即时性的政策研究和案例性的实证研究。正是因为这样的研究思路和定位，使得政府创新研究很难出现较大的理论突破。目前对政府创新的研究主要以组织理论和管理学为理论基础。管理学的视角突出强调个人在改变组织结构、组织文化和个体雇员动机中的领导角色,管理学研究通常建议，通过变革领导、结构和文化来加强组织内创新。引进变革和创新被认为是管理的一种责任和特权。[6]

　　组织理论从组织创新的角度理解创新的提出、发展和应用过程，为什么一些组织比另一些组织更有创新能力？在什么条件下，创新可以在组织间传播，以什么方式传播？不同的组织特征（文化）对组织创新会产生什么样的影响？正式这些组织创新理论中的问题构成了政府创新研究的核心议题：政府创新的生成机制、政府创新决策模式、政府创新的传播和扩散条件、政府创新的评估与测量等。

　　在进一步讨论政府创新的核心议题之前，首先要明确政府创新的确切含义。在政府创新的界定方面，存在着两个错误的认知，一种是片面强调创新的独创性，认为政府创新必须是一种创造。而事实上，创造是形成新事物，创新则是把新事物投入使用。创新既包括可以创造新事物供自己使用，也包括能够成功地采用（就偏离自己的传统来说）新的目标、程序、政策。创新是一个过程，通过这个过程新的思想、产品和操作方法被创造、发展，它对采用它的个体而言是新颖的，而非创新本身是新颖的。[7]劳伦斯B. 莫尔将创新定义为成功引进对某种情形来说是新的手段或目的。[8]简单地说，一个项目或政策，只要相对于采用该项目或政策的主题来说是新的，那么就是创新。[9]

　　另一种错误认知是以私人部门创新的标准来要求政府创新以提高政府效率、降低政府成本。我们在讨论政府创新时，需要明确现代政府的首要任务是提供公共服务而不是追求管理效益最大化。因此，结合政府自身的特征，我们可以将政府创新界定为：以完善和提升政府功能为目标，政府部门采用新的产品、流程、操作，或者调整政府内部或外部关系，这些做法可以称为政府创新。

　　二. 创新的生成机制及创新类型

　　相较于面临激烈竞争、创新可以带来直接收益的私人部门来说，政府是许多公共服务和公共管理职能的垄断提供者，政府部门为什么会打破传统进行创新？政府创新的价值在于完善和提升政府职能，这些技术性、局部性的变化对于政府的意义不仅仅是工具性的，最终会有助于整个政治体制的完善，在这个意义上，政府创新的终极价值是推动政治发展。政府创新过程中最能够体现出政治体制活力和政治发展潜力的环节是政府创新的产生。政府创新的生成机制是预测政治发展的最佳着眼点。

　　一项创新从动议到采纳的整个过程构成了创新的生成机制。由于多种原因，在任何既定的组织中都会出现这样的情况：一些创新决策由高层做出，而另外一些创新决策由低层做出；一些创新决策可能需要组织层面的投入，而另外一些创新决策也许只涉及一两个人。组织的复杂性、正式化、整合性（解决冲突的机制）、专业化、职业化、传统主义和其他许多因素共同影响了创新的生成过程。[10]

　　在创新生成机制的分析上，劳伦斯•莫尔（Lawrence B. Mohr）和埃莉诺. D. 格洛尔（Eleanor D. Glor）进行了非常系统的分析。劳伦斯•莫尔认为，最影响创造性的是个人创造性和组织结构等级的正式程度。另一方面，创新与规模、财富、环境、意识形态、决心、能力、专业度、非专业度、分权、意见领袖地位等密切相关。[11]总的来说，环境和采用者的特征，即组织（或个人）特征和组织（或个人）环境决定了创新的采用者在他们的创新采用行为中是最初的采用者、早期采用者、晚期采用者还是落后者。一个组织（个人）在环境迅速变化时与环境稳定时相比，更有可能创新。当一个组织（或个人）所属的社会环境鼓励变革则该组织或个人要更可能创新。将组织特征和环境特征具体化，创新是“创新的动机、阻碍创新的强度、以及用于克服障碍的资源的可利用度”相互作用的结果。[12]

　　在莫尔研究的基础上，埃莉诺. D. 格洛尔相信可以通过“在个人价值、组织环境、任务结构和结果之间建立关系模型”来解析创新的生成机制，[13]她从创新动机、组织文化和面临的挑战三个方面更细致的深入探讨影响创新生成几个因素。[14]动机包括外在鼓励动机和内在任务动机；[15]自下而上和自上而下的两种组织文化会对创新产生不同的影响；[16]挑战包括风险和相对优势，这其中又分为小的挑战和大的挑战。[17]动机、文化和挑战三个要素相互作用，可以提炼出关于创新生成机制的多种归纳，进而从创新生成机制的不同出发总结出不同的创新类型。通过以上三个维度的相互关系构造出八种创新模式，这八种模式分别被命名为反应型、强加型、积极型、必要型、前摄型、持续型、购并型和转化型创新（表1）。[18]在这种八种创新类型中，积极型和必需型创新是面临外界挑战时的主动回应，反应出组织的自我调适能力较高，而反应型和强制型创新则是一种被动反应；前摄型、持续型、购入型和转化型创新则是不同组织文化背景下主动创新的四种表现形式。

　　表1. 创新模式，基于个人、文化和挑战的作用

创新模式	动机	文化	挑战大小
反应型(Reactive)	外在	自上而下	较小
积极型(Active)	外在	自下而上	较小
必需型(Necessary)	外在	自下而上	较大
强制型(Imposed)	外在	自上而下	较大
前摄型(Proactive)	内在	自下而上	较小
持续型(Continuous)	内在	自下而上	较大
购入型(Buy in)	内在	自上而下	较小
转化型（Transformational）	内在	自上而下	较大

　　　 

　　另一种创新分类思路由理查德·沃克提出，他在奥氏博纳(Osborne）的创新产品和创新过程二维分类法的基础上把创新分成四种类型：第一，完全创新，包括对组织而言全新的不连续性改变，以及全新的客户群；第二，扩张型创新，在这种创新中，将组织现存的服务提供给一个新的客户群；第三，进化型创新，在这种创新中，将新的服务提供给组织现存的客户群；第四，发展型创新或增长性创新，在这种创新中，组织为其现存客户群提供的服务得到了改变或改善。[19]这是一种非常有用的分类机制，它允许组织变化和发展（如果是完全创新、扩张性创新或者进化性创新）从创新中分离出来。这种分类方法是以创新内容和创新服务对象为基本划分依据的，用于创新案例实际分析过程中，简单明了。

　　不同于埃莉诺. D. 格洛尔和理查德·沃克细致的创新分类法，莫尔根据创新的来源不同将创新简单的分为两种模式，内部因素决定模式和区域扩散模式。内部因素决定型创新的由该主体内部的政治、经济和社会特征决定。区域扩散模式是受相邻、相近主体的影响，效仿先进的做法。[20]落实到政府创新实践中，我们可以根据来源的不同把创新分成内生型和学习型两种。这与中国的实践经验相一致。[21]在研究内生型创新和学习型创新案例的过程中，埃莉诺. D. 格洛尔的八分法和理查德·沃克的四分法中的各个要素是非常重要的分析工具。

　　三、政府创新的传播和扩散

　　政府创新的意义不仅仅在于某一个创新个案，而是某个个体化的政府创新能够推动整个政治和社会的进步，这就涉及到政府创新的传播和扩散机制。罗杰斯（Rogers，1995）发现沟通是创新传播的一个基本要素。[22]创新的产生以及创新的价值离不开创新在更广阔范围内的运用，这就是很多学者关注创新传播和扩散问题的原因。对一项政策创新进行连续性采用的任何模式都可以被称作创新扩散。[23]为什么某些地区一直比其他地区更快地接受新项目？各地区之间的创新传播是否或多或少存在稳定的模式？如果的确存在，那是什么样的模式？决策者如何在大量的环境信息中确定自己所需要的最佳解决问题方案？

　　一方面，复杂组织中的个人并不直接处理能够获取到的形式多样的所有信息，也无法所有想得到的政策选项一一进行评估。许多政府官员在决策时，所奉行的首要原则是寻找其他地区——与当前处理的形势相同并已经被顺利解决的情况。[24]这种情况下，创新的传播途径可以是自上而下的纵向型，也可以是同级政府间的横向型传播。自上而下的传播，主要体现在各地方政府对中央政策的反应。横向型传播是地方政府间的互动。在全球范围内，目前的创新实践主要集中在地方政府层次，因此，学者对横向型传播的研究比较丰富。杰克•沃克用简单的图表概括了在大多数情况下创新扩散的基本过程（见图1.）。[25]另一方面，政策创新背后的传播动力是政府为了使他们的公民满意而进行的竞争。这种竞争激发官员提出或学习新思想，就像私人领域的竞争激发企业家改善他们的产品以及发明新产品一样。

　　图1：创新传播的影响路径

　　

　　*次要影响使用虚线标记。

　　影响采纳创新的具体决定因素很多，如图1所示，政府官员的职业素养（专业化、职业化程度等）、当地的经济状况、公众的呼声、对创新信息的掌握、专业人士的支持等都是影响创新能否传播的重要因素。迈克尔•明斯特霍姆（Michael Minstrom）还专门研究了创新传播过程中的一个特殊群体——政策企业家的作用。政策企业家是追求政策动态变化的人，他们试图通过对政策创新思想的支持以实现自己的目标，这一群体的人们会通过多种形式和渠道影响政策制定者，他们在创新思想提上政府议程的过程中起着非常重要的作用。在实践中，学者、社会组织、企业家、利益集团代言人等群体都有可能成为政策企业家，影响着政府创新方向。[26]

　　总的来说，地方政府的灵活性、能动性高，资源充足，领导人的个人动机更强，制度环境宽松，这样的地区最容易学习并传播创新。此外，还有一些细节性的影响因素，如，如果一个地区已经通过了一项创新，另一个地方采用相同创新的机率就会变高。如果上级政府认为这个创新是必要的，那么其他地区采纳这一创新的机会更高。

　　四、政府创新的评估与研究方法

　　关于技术创新和商业创新的研究和讨论有很多，但是关于公共管理组织创新程度的信息很少，其中一个重要的原因就是公共部门创新的评估和测量标准尚不明确。在文献中，我们可以发现创新有三种主要的、相互关联的评估方式运行。第一种也是最常见的一种，是根据一个组织采纳或使用创新的时间先后给它打分；第二种是根据创新的采纳和不采纳这样简单的二分法来打分，这种方式尽管提供了一些线索，但也只是一种比较粗糙的评估方式；第三种是根据一个组织已经实行的创新程度或正在进行的创新程度来打分。创新采纳的程度和采纳的时间是评估创新的两个不同标准。[27]

　　截至目前，全球有多个个国家有专门评估政府创新程度的组织和活动，这一活动始于1986年在全球范围内率先创立的“美国政府创新项目”。这类型的评估标准强调创新的实践意义。如，中国的“地方政府创新评估与奖励项目”设立的创新评选标准包括六个方面：创新程度，该项活动必须具有独创性，而不是机械模仿他人或照搬上级指示；参与程度，这项活动必须有助于提高公民的政治参与，增加政治透明度，使公民对地方事务拥有更大的发言权；效益程度，该项活动必须具有明显的社会效益，这种效益必须业已被事实充分证明，或得到受益者广泛承认；重要程度，该项活动必须对人民生活或社会主义市场经济建设、民主政治和社会安定具有重要意义；节约程度，该项活动必须尽量节约，不得增加受益者的财政负担，也不能为了结果不计经济成本；推广程度：该项活动必须具有适度的示范效应和推广意义，可以被其他地区的党政机关、群众组织或社会团体借鉴、仿效。

　　对政府创新的评估离不开对政府创新的研究。已有的政府创新研究以经验研究为主，或是分析创新的内部因素，或是勾画创新扩散的路径。在这些传统的研究方法之外，事件史分析法（Event History Analysis）在创新研究中的运用拥有突出的方法优势，而目前为止，这一方法还没有得到充分重视和广泛运用。事件史分析法能够很好的回答“什么决定了采用这一创新在该时间段内发生的可能性？”。事件史分析的目标是解释个体行为在特定时间点上的质的转变（一个“事件”）。事件史分析所使用的数据，又称作事件历史，是一项纵向记录 (longitudinal record)，显示的是个体样本是否是在所观测的时间段内以及究竟何时经历该事件。风险集合（risk set）是事件史分析法的一个重要概念，指的是样本在特定时间“有风险”发生该事件的个体的集合（也就是说，有经历该事件的机会），对“风险事件”的关注构成事件史分析的主体内容。这种研究方法的优势在于可以预测某个特定类型的政府在某个时间段内采用一项政策的概率。[28]这为通过政府创新预测政治发展提供了很好的理论工具。

　　五、政府创新实践

　　创新必定会面临一些限制和障碍，在这个过程中，革新者可能陷入逻辑或文化谬误、理念范式局限、实施和研究创新过程中的偏见，这些都可能致使创新失败。[29]但是，政府创新可以激发政治家的革新勇气、推动政府改革、提高政府合法性、直至促进政治发展的意义是得到广泛认可的。散落在世界各地的创新理念和创新实践既提供了政府创新的经验，也为政府创新的发展指明了方向。

　　政府创新在不同的国家有不同的发展重点，有些国家的政府创新是民主改革，另一些国家的政府创新侧重改革旧官僚机构、引入新管理工具，还有些国家，政府创新的核心内容就是反腐败、提高政府透明度。总的来说，他们的共同出发点是“再造政府”（reinventing government）、进行“国家能力建设”(state capacity building)。伊莱恩·卡马克（Elaine C. Kamarck）对过去20年世界各国政府创新与改革的主要内容和应该借鉴的经验与教训进行系统的总结和评介中提出低成本政府、优质政府、专业政府、电子政府、较少管制的政府、廉洁和透明的政府是当前政府创新的主要议题。在各国的创新实践过程中，政府的角色、组织结构、运行方式都发生了转变，政府的任务由管理过渡到治理，政府的管理方式由操作到调控，实施多元的、网络化、市场化治理，这些都成为全球认可的政府改革目标。“提升政府竞争力”和“提高政府质量”成为现代政府的核心改革目标。[30]

　　通过点点滴滴推进的政府创新实践，创新意识和创新文化终将根于政府管理习惯中。但是，无论如何，政府创新是实现目标的手段，而不是目标本身。正如政府墨西哥前任总统福克斯（Vicente Fox）说描述的那样“新治理的基本要素是有一个新政府，这个政府与社会紧密相连，聆听公众声音，遵从法治、诚实、透明、高效的原则，最重要的是，这个政府意识到自己的职责是推动人类和社会的发展，实现公平、正义和繁荣”。[31]创新的目标是改善生活质量，让政府积极回应公众需求，进而提高政府公信度。因此，公众福利、社会秩序和社会公平是创新的根本目标。所有的政府创新必须从两个角度去评判：创新必须提高公众生活质量，这体现了政府作为社会正义捍卫者的角色；同时，创新也必须推动民主治理、民主制度和民主进程的发展。如果不能通过这些严峻的考验，政府创新的价值也就不复存在。

注释：