人类发展概念由联合国开发计划署在《1990年人类发展报告》中首次提出，经过近二十年的普及和推广工作，人类发展概念所强调的不同于经济发展、社会发展的内涵已逐渐被世界各国接受。人类发展是一个国家和社会发展的终极目标和优先议程已经成为世界上绝大多数国家的共识。经过全球诸多优秀学者的共同努力，“人类发展”不仅仅是社会发展目标，也逐渐被丰富为一个在更广阔范围内有效解释社会进步程度的分析框架。关于中国的发展，有诸多不一致甚至孑然相反的诠释角度和判断，如“经济奇迹”还是“经济畸形”？“政治改良”还是“政治改革”？“社会进步”还是“文明式微”？这些矛盾性的结论归因于语境和评判标准的不同。“人类发展”是被全球不同文化背景、不同发展程度的国家普遍接受的概念，在这个框架中分析中国发展的得失，无论是对中国执政者还是中国政府批评者来说，都将更具现实意义和说服力。

　　扩大人的选择、实现人的能力增长和权利保障是“人类发展”框架的核心理念，在这些领域内，中国的意识形态、官方政策、政府行动和社会实践中出现了哪些变化和进步？超越经济指标，从“人”和“权利”的角度出发，在“人类发展”的框架内分析中国近年来的发展得失，将会得出哪些结论和启示？

　　一、“人类发展”的内涵：能力提升与权利保障

　　写作《联合国人类发展报告1990》的研究团队在分析过去三十年人类发展记录、总结14个国家在促进经济增长和人类发展方面的经验的基础上，首次摆脱以收入评价发展、转而关注人类的长期福利，明确提出发展的真正目的是为了扩大人类在经济、政治、文化等各领域内的选择权，增加收入是扩大人类选择权中的一个，但不是唯一的一个。1990年之后，每年的《联合国人类发展报告》通过对不同主题的阐释调整和丰富了“人类发展”的内涵（参见表1），涉及的主题包括：发展权、选择权、参与权、表达权、自决权、公共支出和新技术“以人为重”、国际合作、环境的可持续性等。虽然在这个过程中，对某些具体主题和实践原则有许多争议和讨论，但“人类发展”的基本理念是被广泛接受的。这个理念是：人类尊严、全民人权、自由、平等、公平和社会正义是所有社会的基本价值，人类发展的目标是扩大人的选择能力和自由权利，并最终让所有人人过上有尊严的生活。[1]

　　扩大人的选择能力包括从公共品提供的角度保障人的基本生活需求、扩大人的选择范围，自由、公平和正义的目标则涉及到制度设计和制度安排领域的权利保障。现在广泛用于评价各国发展成就的“人类发展指数”（Human Development Index）是“人类发展”理念中“扩大人的选择能力”部分的产物，人类发展指数（HDI）包括预期寿命、成人识字率和人均GDP三项具体指标，这三个指标分别反映了人的长寿水平、受教育水平和经济发展水平，代表了人类的三种能力：1）健康长寿的能力；2）获得文化、技术和分享社会文明的能力；3）摆脱贫困和不断提高生活水平的能力。[2]为了适用于不同发展背景的国家并且避免意识形态上的争议，人类发展指数的设计回避了人权、自由、社会正义等权利保障方面的内容。

　　从人类发展以人的自由、富足和尊严为目标出发，评价人类发展的状况远并不能局限于人类发展指数中所体现出的“能力提升”部分。人类发展的关键不仅仅是发展了多少，更重要的是发展了什么和如何发展。[4]以公平和正义为原则的权利保障是人类发展无法回避的内容。在对《人类发展报告（1990－2009）》、《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利与政治权利国际公约》进行归纳总结的基础上，笔者提出了包括促进能力提升和提高权利保障两部分内容的更为具体的“人类发展分析框架”（见表2）。对应于人类发展的两个目标，以政府为主体的多元治理体制需要具备和实现一系列的功能。以这些功能要求为标准，可以考察一个国家的政治制度和社会设置是否以及在何种程度上符合人类发展的需求。我们将在“人类发展分析框架”内疏理中国近年来的发展得失、解析下一步的发展侧重点。

　　二、中国人类发展与权利保障现状——以促进人的能力提升为主

　　1978年到2008年，中国改革开放三十年，经过三十年的经济高速发展，中国人类发展指数从改革开放前（1975年）略高于“低人类发展”水平的0.53，上升到2006年的0.781，开始接近“高人类发展国家”的水平；国际排名从1991年的101位上升到2007年的81位。[5]人类发展指数反映的是人的能力提升状况，进一步来看，在“人类发展分析框架”内从环境保护、医疗卫生、教育投入、劳动就业和社会保障等促进公众能力提升、改善人民生活水平的具体领域里，中国的发展有哪些成就和不足？

　　1．环境的可持续性

　　三十年前，中国法律中关于环境保护的法律只有1982年《宪法》中的一条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”1989年《环境保护法》实施后，环境保护领域的专项法律陆续出台，截至2008年9月，涉及环境保护条款的法律达30项、行政法规33项，[6]环境检测、污染防治、自然生态、核安全和辐射安全等各个领域均有专业的监测队伍和较为全面的法规文件，环境管理部门的行政级别也在2008年由国家环保总局升格为国家环境保护部。

　　但是，目前中国环境问题依然严峻。中国环境监测总站2009年初提供的数据显示，2008年，中国地表水环境质量总体为中度污染，全国地表水劣Ⅴ类水质比例为23.1％，湖泊富营养化仍突出；饮用水源地取水仍有23.6％超过Ⅲ类标准。黄河支流、太湖、滇池、洪泽湖仍为重度污染。去年全年，81个环保重点城市的空气质量超标283次，重污染34次。全国生态环境质量“一般”。[7]饮用水、药品、食品污染等突发环境事件时有发生。我国在重点流域污染治理工程中，“十五”计划中的2130项治污工程仅完成1378项，完成投资864亿元，仅占总投资的53%，环保计划中确定的指标从未完全完成过。[8]

　　2．医疗卫生体系

　　中国医疗卫生事业实现“公益性为本”是进入二十世纪之后的事情，中国政府在医疗卫生领域的工作思路经过几轮调整，最终确定提供完善的医疗卫生服务是政府公共服务职能的一部分。中国的卫生医疗状况在近三十年内发生的主要变化是人均寿命的增长、婴儿死亡率的降低以及卫生医疗投入结构的调整（参加表3）。党的十七大报告中明确提出“人人享有基本医疗卫生服务”奋斗目标之后的两年间，基本医疗服务的公共性和平等性得到了初步实现。个人是基础医疗卫生投入主体的格局得到转变，政府和社会卫生投入比例逐步上升、居民个人支付比例下降（参见表3）。[9]2009年1月国务院通过的《2009-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》在合理配置卫生资源、促进基本公共卫生服务均等化、增加财政医疗卫生投入等方面提出了新的工作计划。

　　3．教育投入

　　教育既是人类发展的关键衡量指标，也是人类发展的一个重要基础。当前世界190多个国家中有170多个国家实行免费义务教育。[10]1980年中共中央、国务院在《关于普及小学教育若干问题的决定》中明确提出了八十年代在全国基本实现普及小学教育的历史任务。但在实际操作中，当时全国总县数（不含市辖区，不含西藏）为1999个，基本普及初等教育的县只有731个，占36.6%。1986年，全国人大通过了《义务教育法》，第一次以法律的形式确定“国家实行九年制义务教育”。但是，直到1998年全国普及九年义务教育的人口覆盖率仅为73%，随着“把教育摆在优先发展的战略地位”政策的落实，2007年底，实现“两基”（基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）验收的县（市、区）累计达到3022个（含其他县级行政区划单位205个），占全国总县数的98.5%，“两基”人口覆盖率达到99%。[11]

　　中国的财政性教育经费占GDP的比重从1998年2.59%提高到了2007年的3.32%，[12]但是仍然没有达到1993年《中国教育改革和发展纲要》提出的国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%的目标，与发展中国家财政性教育经费占GDP的4.5%左右的水平也有较大差距。

　　4．劳动就业

　　政府在劳动就业领域需要为公众提供的公共服务主要包括两个部分：一是提供公平的就业机会，二是改善劳动者的就业环境和保障劳动者的就业权利。在这两个领域近十年来的变化参见表4。在提供就业机会领域，1998年，政府明确提出“要建立和完善市场就业机制，实现在国家政策指导下，劳动者自主就业、市场调节就业和政府促进就业的方针。”基本确定了劳动力市场公平竞争的原则。

　　表4的数据显示出，从1997年到2007年,政府提供的职业技能培训和职业鉴定服务大幅增加，1997年仅有313万人参加职业技能鉴定，到了2007年达到1223万人。[13]与此同时，在劳动权利保障领域，劳资双方在报酬待遇、生产条件、劳动时间和管理等方面出项争议的现象大幅增加，1997年至2007年的十年间，全国各类劳动争议案件从7.2万件上升为50万件，增长了近7倍。针对这种情况，2008年年内开始实施的《劳动合同法》、《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》，以及国务院颁布的《残疾人就业条例》和《职工带薪年休假条例》等一系列法律法规，将就业权利与劳动保障的重要性推到前所未有的高度。

　　5．社会保障和社会救助制度。

　　中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。社会保险是社会保障体系的核心部分，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。社会救助制度以城乡最低生活保障制度为主要内容。近5年来，随着中国政府发展导向由强调经济发展优先转向社会发展并重，各项社会保险覆盖范围在快速扩大，参保人数和基金规模在持续增长（见图1）。

　　从本世纪初期开始，是中国社会保障和社会救助事业的快速发展期，尤其是医疗保险、工伤保险和低保制度的覆盖范围增幅最快（参见表5）。其中，以保障人类“生存权”为主的社会救助制度在近年内取得了飞跃式的发展，体现了政府执政理念的转变。重点将因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣的常年贫困人口纳入低保范围。据民政部的最新数据表明，截至2008年底，全国共有2334.6万城市居民得到了最低生活保障，全年累计支出城市低保资金385.2亿元，比上年同期增长40.2％。全国农村低保对象4284.3万人，全年累计支出农村低保资金222.3亿元，比上年同期增长113.5％。[14]城市医疗救助制度从试点探索进入全面实施阶段，加强了各项救助制度与新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险等保障制度的衔接。

　　

　　一个国家（地区）的人类发展水平，在很大程度上取决于基本公共服务供给水平；一个国家（地区）人类发展的公平程度，也取决于基本公共服务的均等化程度。任何国家要促进人类发展水平和公平程度的不断提高，都必须有效而公平地提供这些必不可少的基本公共服务。中国政府在提供上述包括环境保护、公共卫生和基本医疗、义务教育、劳动就业、基本社会保障和社会救助在内的基本公共服务领域的成绩是显著的。十七大报告提出的“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，改善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标正在逐步实现中。

　　但是，从人类发展的目标是“实现全体人类的能力提升”的目标来看，当前中国基本公共服务供给中存在的突出问题是城乡之间、沿海发达地区和内陆贫困地区之间、不同性别之间以及城市户口人群与非城市户口人群之间的差距仍然在扩大。2005年，中国城镇人类发展指数为0.81，农村人类发展指数为0.67。[15]按照国家统计局的数据，2003年城镇居民人均可支配收入是农村居民人均消费额的3.6倍。基本公共服务的可及性和均等化是中国保持经济可持续增长和保证社会公平正义的重要条件。中国未来可持续的快速经济增长与国际竞争力的提升有赖于全体社会成员，不论男女、城乡、发达地区或贫困地区，是否能享受到包括健康、教育、社会保障和公共就业等在内的基本公共服务，是转变中国经济发展方式、保持经济持续较快增长的重要条件。同时，基本公共服务均等化是消除绝对贫困，提高贫困人口自我发展能力，帮助贫困人口彻底脱贫的重要途径。保证让贫困人口普遍享受义务教育、公共卫生和基本医疗、以养老、医疗和最低生活保障为核心的基本社会保障、公共就业等基本公共服务，不仅可以保障贫困人口的基本生活和未来发展的基本需求，而且能够保障他们提高自己的发展能力。要让十三亿人都能公平享受健康、教育、基本社会保障和劳动就业服务，是项非常艰巨的任务。

　　三、《国家人权行动计划（2009－2010）》——权利保障领域的行动议程

　　中国政府在促进人民发展能力提升领域的诸多努力和成就是有目共睹的，这些成就为保障公民的生存权、发展权提供了很好的基础，但是利益的增长不等于权力的扩大，公民的公民权利和政治权利的实现和保护则不仅仅是提供更多的公共产品就能够解决的事情。这取决于开放的意识形态、现代的执政理念以及完善的民主法治体系。

　　中国政府在意识形态和执政理念层面上，逐步出现了关注“权利保障”的趋势。改革开放初期的奋斗目标是“富裕社会”，本世纪初期提出的“小康社会”意识到经济发展之外的福利增长的重要性，2005年提出的“和谐社会”和“以人为本”的理念中包含了对“人”的重要性的强调。1975年的《宪法》中关于公民基本权利的规定仅2条，1982年的《宪法》达到28条，增加了“人格尊严不受侵犯”等新规定，1997年的十五大首次将“尊重和保障人权”写入党的全国代表大会报告，2004年的《宪法》修正案中写下了“国家尊重和保障人权”。2007年的十七大报告两次提及人权——“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”、“保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。”

　　在法律法规层面上，除了保障劳动权利的《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》之外，保障公民财产权的《物权法》、扩大公众知情权的《政府信息公开条例》、规范行政权力以保护公民权的《行政处罚法》、《行政许可法》等一系列法规都在近两年集中实施。中国政府2008年2月发布的《中国法制建设白皮书》将中国229件现行有效法律分为“宪法及宪法相关法”（39件）、“民法商法”（32件）、行政法（79件）、经济法（54件）、社会法（17件）、刑法（1件）、诉讼与非诉讼程序法（7件）。除了《宪法》对人权的基本界定外，与人权保障相关的现行法律法规达到24部。表6对相关的法律法规进行了疏理，我们通过该表格可以发现，已经被覆盖和被重视的权利主要集中在财产权、发展权、社会保障权、劳动权、平等权和政治权利的部分内容。2007至2008年期间，公民的财产权、劳动权和知情权得到了优先关注。

　　具体到“人权”领域，中国政府向世界发布的第一本白皮书即是1991年的《中国的人权状况》，随后以“人权”为主题的白皮书一共发布了7本。1991年颁布的首部《人权白皮书》中，中国政府突出强调 “生存权是中国人民的首要人权”；2009年推出《国家人权行动计划》时，已经开始使用国际人权领域的话语体系，该行动计划是应“1993年联合国大会《维也纳宣言和行动纲领》的要求”，是“认真研究和参考了联合国人权高专办２００２年制定的《国家人权行动计划指南》的相关要求和建议，参阅了有关国家制定的人权行动计划”的基础上制定的。[16]

　　《国家人权行动计划（2009－2010）》给现阶段的中国权利保障确立了基调，明确了中国政府在人权保障方面的行动议程：首先是经济、社会和文化权利保障，包括工作权利、基本生活水准权利、社会保障权利、健康权利、受教育权利、文化权利、环境权利、农民权益的保障以及四川汶川特大地震灾后重建中的人权保障；其次是公民权利与政治权利保障，包括人身权利、被羁押者的权利、获得公正审判的权利、宗教信仰自由、知情权、参与权、表达权、监督权的保障。

　　将《国家人权行动计划（2009－2010）》对照已得到官中国政府认可其基本精神的《世界人权宣言》[17], 可以发现有些议题是在此次行动计划中尚未被明确提出或界定的：

　　——“公正审判的权利”与“公开审判的权利”。《国家人权行动计划》中提出“公正审判的权利”，但是，审判程序的公开和透明是实现“审判公正”的重要保障。《世界人权宣言》中提出的“公开审判的权利”是指“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控。”

　　——居住自由权。“人人在各国境内有权自由迁徙和居住。人人有权离开任何国家，包括其本国在内，并有权返回他的国家。”

　　——国籍自决权。“任何人的国籍不得任意剥夺，亦不得否认其改变国籍的权利。”

　　——财产权。“人人得有单独的财产所有权以及同他人合有的所有权。任何人的财产不得任意剥夺。”

　　——表达权。“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”

　　——参与权和选举权。“人人有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利。人人有平等机会参加本国公务的权利。人民的意志是政府权力的基础；这一意志应以定期的和真正的选举予以表现，而选举应依据普遍和平等的投票权，并以不记名投票或相当的自由投票程序进行。”

　　——平等权。“母亲和儿童有权享受特别照顾和协助。一切儿童，无论婚生或非婚生，都应享受同样的社会保护”。

　　正如政策制定者所说，中国的人权保障工作需要本着“务实推进”的原则，“既在内容设置和形式规范上充分体现国际社会关于人权的普遍性原则，积极吸纳联合国的相关要求和各国的一些有益做法，又始终坚持从中国基本国情出发，根据中国的实际情况提出问题、思考问题和解决问题，将‘应该做’与‘能够做’很好地结合起来，确保设定的目标措施切实可行”。[18]为了减少行动的阻力，中国的权利保障工作议程与全球的人权理念有差距是应当被理解的，“务实”才能出实效果，但是，更重要和更有意义的是“推进”。

　　我们可以发现，中国政府的发展理念正在由强调“经济发展”转向强调“社会发展”，通过诸多卓有成效公共服务领域的改革将发展成果“让利于民”。《国家人权行动计划（2009－2010）》的出台，也展露出政府“让权于民”的计划。经过三十年经济发展和社会积累，中国的发展到了可以全面推进“人类发展”的阶段：为了提高人健康长寿的能力，需要保持环境的可持续性、提供完善的医疗卫生保障机制、确保自然资源分配的公平；为了提高人们获得文化、技术和分享社会文明的能力，需要普及免费的初等教育，建立公平的高等教育体制和职业教育机制；为了摆脱贫困、不断提高发展能力，需要为人们提供公平的就业机会、良好的工作条件、开放的市场环境以鼓励良性竞争，并提供公平的社会福利和社会保障；公民的生存权、发展权和财产权应受到法律保障，法律和公共资源分配面前人人平等；人们凭着自决权决定自己的政治地位，并自由谋求经济、文化和社会的发展。

注释：

　　[1]联合国开发计划署：《人类发展报告2003——千年发展目标：消除人类贫困的全球公约》，第1-12页。