当前我国经济社会发展总体情况较好，但是还存在不利于和谐发展的因素。这与社会公平的缺失和公共政策不公有重要的关系。本文试图对公共政策公平性问题及其治理进行探讨，以期引起学界对该问题的重视。

　　一、公平：和谐社会与公共政策关系的转轴

　　从历史发展来看，公平是人类社会的共同追求，是衡量社会文明与进步的重要标尺。追求公平是社会进行制度安排和制度创新的重要依据，是协调社会各个阶层相互关系的基本准则。和谐社会是一个“社会的各种要素相互融合的状态”，涉及到人际、人与组织、人与环境等多重关系，涵盖了政治、经济、文化和自然各个领域。[1]公平是和谐社会的基础，是和谐社会的重要特征，是贯穿于和谐社会各个层面、各个维度的核心价值理念。促进社会公平是坚持以人为本的内在要求，是坚持立党为公、执政为民的必然要求。公平是和谐社会的核心价值追求。

　　从历史逻辑上讲，政府产生的历史使命和存在价值在于整合社会各个不同的、彼此互有矛盾对立的利益，使社会维持一种动态稳定的利益秩序。可见，政府是国家公共权力的行使者和社会公共事务的管理者，是社会全体公民公共利益的代表者和群体利益的整合者。政府公平性的本质属性决定了它所能调配的资源和运用的制度安排也必须具有公平性。作为一种“对社会价值的权威性分配”①的制度安排，公共政策必须将公平作为其核心价值标准，必须关注社会公平问题。我国社会主义核心价值体系和社会主义本质属性也决定了公共政策必须坚持公平性，高度关注民生问题。

　　从公共政策与和谐社会的关系来看，二者是相互影响、相互作用的。具体表现在：(1)公平的公共政策有助于和谐社会的构建，是建设和谐社会的推进器。公平的公共政策有利于促进社会群体形成多元化的利益共识，有助于规范社会群体的行为模式和正常秩序，有助于减少利益矛盾，形成社会稳定的利益协调机制。世界银行的研究成果也表明，公共政策的公平性与追求长期繁荣是相辅相成的。提高公共政策的公平性对于减少贫困具有双重好处：一方面有利于社会持续地全面发展，同时为社会上最贫困群体带来更多的机会；另一方面有利于降低现有制度的运行成本，更有效地管理冲突，更好地利用潜在资源，增强发展的弹性。[2]通过公平性公共政策的实施，可以“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况”，使“所有人共同享受大家创造出来的福利”。[3](2)大量公共政策缺失公平性会影响政府的合法性和权威性，进而影响社会的团结与稳定。“公平是维持社会群体团结的黏合剂；不公平感会加剧社会的不信任”[4]，降低民众对政府的认同感，公共权力的合法性也就受到质疑。公共政策缺失公平性，会使公共政策的执行受阻,降低公共政策的运行效率和产出效益。公共政策缺失公平性，会减缓社会的流动性,破坏社会财富分配的合理性,侵害某些社会群体的基本权利,从而使现有的社会秩序和结构有解构的危险。

　　二、我国公共政策公平性面临理论与现实双重困境

　　（一）我国公共政策公平性研究的理论困境

　　我国的公共政策研究过分强调公共政策的技术性，而对其价值取向没有予以足够的重视。“公共政策”的具体涵义是行政学界争论的焦点之一。通过比较，我们发现学者倾向于给出它的技术性定义。张金马认为：“公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人的准则和指南，其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。”[5]陈庆云认为，公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。[6]而戴维·伊斯顿则认为，公共政策是“对全社会的价值作权威性分配”[7]。这种对公共政策技术性的强调，是价值中立原则的表现，即自然科学实证主义在政策科学领域的映射。1982年，肯尼思·杰根在《走向社会知识的转型》中指出，“为求公正公平,想方设法仿效自然科学的研究方式,此乃是冒险之举，上个世纪的社会行为研究和理论最终也没能提出一个像阿基米德的流体静力学原理式伽利略(calileo)的等加速运动定律那样可靠的原则。”[8]公共政策作为一种弥补市场缺陷的制度安排，要更多体现出追求社会公平、承担社会责任的理念。可见，公共政策的价值问题是政策科学的基础问题，价值取向是公共政策最本质的规定性。为弥补目前学术界过分强调技术层面分析的局限性,研究公共政策的方法需要从事实和价值相分离转向事实和价值相结合。

　　我国公共政策公平性研究的另一个困境是以罗尔斯的正义理论为指导思想，公共政策阶段公平论盛行。依据公共政策公平的实现阶段来划分，理论界将公共政策公平分为起点公平、过程公平和结果公平。起点公平是指特定共同体内部成员，其起点条件平等,在任何竞争性或者排他性行为中的能力平等。过程公平是指，任何公平都是在制度和规则的约束下实现的,如果制度和规则公开透明且对任何成员不存在歧视就是公平的。结果公平则是指，任一成员如果其产出、贡献与所得匹配、相称则被认为是公平的。这三种公平都或多或少地忽略了对公共政策供给方和需求方之间公平关系的考量，这是未来公共政策公平性研究的重要方向。

　　（二）我国公共政策公平性实践的现实困境

　　研究发现，伴随改革出现的利益矛盾和问题的主要原因是现行的公共政策存在某种程度上的公平价值缺失和偏差，“如果不考虑政策实施的分配效果，不遵循社会公平的理念，公共行政可能忽视全体公民的合法利益”[9]。

　　从公共政策目标群体来看，由于弱势群体可利用的资源有限且缺少参与的机会与渠道，导致强势群体“绑架”公共政策制定和实施的现象时有发生。

　　从公共政策作用域来看，公共政策公平性的缺失主要表现在它偏重经济政策而忽视社会政策。对社会事务的关注不足导致社会发展难以适应快速发展的经济形势。前世界银行行长史蒂芬森的研究也认为，中国未来面临的主要挑战来自社会领域事务的公平与正义。[10]

　　从公共政策功能来看，公共政策呈现自利化及功利化倾向。如果公共政策的制定实施只是为了政府本部门、行业和公务人员的私利而不考虑社会和民众的需求，这就是公共政策的自利化行为，这是政府“内部性”在公共政策领域的表现。公共政策的功利主义倾向是指公共政策的道德缺失，它秉持“为最大多数人谋取最大的利益”的原则，主张为了达到社会中大多数人的幸福，维护大多数人的利益，可以“道德地”忽略或侵害少数人的权利和利益。[11]这是多数人暴政在政策领域的体现。

　　从公共政策过程来看，在政策制定、执行、结束等多个环节都存在公平性缺失的风险。政策制定过程公平性的缺失，表现在政策目标信息收集与选择的公平性的缺失、政策内容公平性的缺失、政策主体公平性的缺失；政策执行过程中公平性的缺失，表现在政策目标群体了解政策内容的信息渠道的公平性缺失、政策资源投入与使用的公平性缺失、政策执行主体在执行中公平性的缺失；政策结果公平性的缺失，表现在各种主要政策实施的结果正日益把中国推向高增长/低发展的病态发展社会。[12]

　　三、我国公共政策公平性回归的初步实践

　　在和谐社会这一目标引导下，在理论界与实务界对双重困境的反思下，我国公共政策领域在酝酿新的变革，使公共政策公平性逐步回归与强化。医药卫生体制改革政策就是我国公共政策公平性回归的典型代表。

　　2009年4月6日，国务院正式公布了《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，标志着我国医药卫生体制改革的正式开始。此次新医改方案的出台具有以下几个特点：

　　其一，从方案制定过程来看，重视公开和民主参与。为确保医药卫生体制改革方案决策的公平性、科学性和可操作性，深化医药卫生体制改革部际协调工作小组通过网络、电视、广播、报纸、电话热线、座谈会、调查问卷等渠道向社会公开征求意见和建议。仅2008年10月14日至11月14日，通过网络、传真、信件等方式就收到了各类反馈意见35260条。从农村到城市、从中央到基层、从医务人员到普通百姓，社会各界广泛参与了本次征求意见活动，奠定了医改的民众基础。

　　其二，从方案具体内容来看，追求公益性和公平性。《意见》要求：以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，从改革方案设计、卫生制度建立到服务体系建设都要遵循公益性原则，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供。同时，还首次确立了基本公共卫生服务均等化目标。

　　其三，从方案改革路径来看，兼顾供需双方公平性。《意见》规定，中央和地方都要大幅度增加卫生投入，且投入要兼顾医疗服务的供方和需方。保障供方公平性，提倡尊医扶弱，有助于增强供方的供给服务能力和参与改革的积极性；保障需方公平性，提倡民生为本，就是尊重人民群众的就医选择权和生命权，有利于缓解医患矛盾，提高医疗质量。

　　四、我国公共政策公平性治理路径

　　从新医改案例来看，我国公共政策公平性改革需要建立一种有利于实现供方公平性、需方公平性和供需均衡的治理模式，确保公共政策制度供给和社会民众政策需求在数量、质量、结构、速度等方面的均衡。

　　（一）重视公平价值导向，树立底线公平理念

　　1.树立新的公共政策伦理观，重视公平价值导向。树立新的公共政策伦理观，就要坚持和谐共生和以人为本的原则，关注社会弱势群体的发展。“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。”而且要“平等地分配各种基本权利和义务，同时尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担，坚持各种职务和地位平等地向所有人开放，只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配，任何人或团体除非以一种有利于最少受惠者的方式谋利，否则就不能获得一种比他人更好的生活”。[13]政府在制定政策时要根据目标群体的经济社会资源拥有状况采取适宜之策，即要对有利条件较多的强势群体进行引导和规范，对先天有利条件最少的弱势群体进行帮助和扶持，从而体现政策的公平性，维护社会公平，促进社会和谐。

　　2.树立底线公平理念，处理好均等化与星级化关系。所谓底线公平，就是政府要采取措施保障公民最基本的生存和发展底线，确保公民具有自我保障的能力，而且所有公民在这条底线面前的权利具有一致性。底线以下体现权利的一致性，要坚持均等化原则，这是政府必保的责任，是刚性的；底线以上则体现为利益的差异性，要坚持星级化原则，是可以由市场、社会等多方承担的责任，是柔性的。[14]均等化原则要求政府在制定和执行公共政策时必须公平地对待每一个政策目标人,确保每一个公民都能得到政府的公平服务,享受政策应给与的待遇，接受政策相同的约束和限制。目前，政府要坚持依法行政，大力整治部门主义、地方保护主义和行业垄断行为，加快由部门行政向公共行政的转型，修改和废除现行政策中的歧视性规定，修改和废止现行法律和政策中的违宪内容,维护宪法的绝对权威。星级化原则要求政府一方面营造一种公平竞争的氛围和社会评价机制，鼓励社会成员根据自身条件和资源参与利益的创造和分配，对不当得利的要依法惩处；另一方面根据政策对象条件的不同来制定差异性的公共政策，补偿那些先天有利条件最少的群体、地区和个人，以修补由于社会自发发展所形成的裂痕, 减少社会发展的差距,促进社会不同群体之间和谐共处。

　　（二）供方公平性治理

　　1.以推进服务型政府建设为契机，正确处理好政府与社会和市场之间的关系。要确保公共政策的公平性，需要在政府、社会、市场三者之间实现一种既权责边界明晰又相互合作的紧密型治理结构。公共服务型政府建设是处理好这三者关系的突破点。服务型政府建设的根本出发点必须是从公共利益出发，就是要求政府在制定和实施公共政策时坚持“公共、公用、公众”原则，坚决抵制借助政策实现部门利益的现象。服务型政府建设要强化政府的公共服务职能，利用政策手段为社会民众、市场主体的依法自主行为和活动提供优质的公共服务，并创造良好的社会法治秩序和发展环境。服务型政府建设的重点是关注民生问题，加强基本民生性事务、公共事业性事务、公益性基础事务、公共安全性事务等方面的政策制定与实施，以此推进社会民生的发展。

　　2.遏制公共政策部门化，维护政府整体公平的权威性。公共政策部门化维护的是政府部门利益，破坏的是政府的整体公平利益。部门利益指的是“行政部门的行政行为偏离了‘公共利益’导向，以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益”。[15]遏制公共政策部门化，破除部门利益需要采取以下几方面的措施：坚持依法行政的原则，通过修订完善组织法规范部门权力，发挥职能优化对权力结构调整的作用；加强人大在财政预算和决算中的话语权、监督权和决定权，健全公共财政制度和政府采购制度；充分发挥人大制定法律的权力，加大对行政部门立法活动的监督和审查力度。

　　3.创新纵向府际关系，构建公共政策纵向分工合作网络。理顺中央与地方政府在公共政策方面的关系需要在民主集中制原则指导下，以提高公共政策产出绩效和公平正义为目的,建立一种上下互动、双向制衡、共同参与的公共政策纵向治理结构模式。第一，合理划分中央与地方政府的事权，完善利益协调机制。依法修订地方政府组织法，明确规定中央政府与地方政府专享与共享的事权与财权，解决政府结构与职能同构及由此产生的政策打架与利益冲突的问题。[16]第二，依法建立下级政府参与上级政府政策制定的有效机制。胡鞍钢曾指出,若中央政府在制定政策的过程中让地方政府共同参与，形成“一对多”的博弈，要比在政策执行过程中多次的“一对一”博弈更有效率。[17]第三，通过动态平衡集权与分权关系，利用中央政府和地方政府各自在信息、技术、制度等方面的资源优势，形成上下级政府在公共政策制定和执行方面的相互依赖关系。

　　（三）需方公平性治理

　　1.健全完善社会资本网络,平衡公共政策目标群体之间的利益关系。社会资本是以信任、互惠和合作作为内在规范,通过行为互动和共同利益诱导所形成的社会关系网络,是实现利益和谐的基础条件。政府一方面要用现代开放的态度充分挖掘我国传统社会资本资源,实现传统社会资本的现代转型;另一方面要引导建设各种利益沟通渠道和自由流动机制,尤其是鼓励不同社会资本特质的利益群体之间就公共政策进行开放的、网络式的利益互动,扩大社会利益主体对共同利益和利益关系和谐的共识。

　　2.建立公众参与公共政策的机制。维护公共政策目标群体公平性要求公众平等参与公共政策的制定、执行、监督和评估，就需要消除社会排斥现象。所谓社会排斥就是对公民社会权利的否认，或者这些权利未得到充分实现。构建公众参与公共政策的机制就是破解社会排斥问题的重要手段。通过参与机制可以为公众和利益群体确立明确的表达意见和利益博弈的合法渠道，形成良性的沟通和互动的利益驱动，促进公众和利益群体在公共政策中的利益得以维护和增进。为确保公众对公共政策的民主参与，我们应建立和完善以下制度:一是公共政策听证制度。听证制度是政府在制定、更改或废止公共政策时，听取利益相关人意见的程序性制度。在听证过程中，公众可以充分表达对公共政策的意见，使政府决策的公平性得以充分体现。二是社会公示制度。政府重大决策社会公示制度，就是将政府决策程序及理由等公开，这样可以赢得公众对政策的理解、支持和配合，促进公共政策公平性的实现。

注释：

　　[1] ［台湾］伍启元《公共政策》商务印书馆1985年版第4页。

　　[2] ［法］弗朗索瓦·布吉尼翁、［巴］路易斯·A.偑雷拉·达席尔瓦《经济政策对贫困和收入分配的影响》中国人民大学出版社2007年版第1—3页。

　　[3] 《马克思恩格斯选集》第2版第1卷第243页。

　　[4][9] ［美］乔治·弗雷德里克森《公共行政的精神》中国人民大学出版社2003年版第10页，第86页。

　　[5] 张金马《政策科学导论》中国人民大学出版社1992年版第19—20页。

　　[6] 陈庆云《公共政策分析》北京大学出版社 2006年版第8—10页。

　　[7] ［美］戴维·伊斯顿《政治生活的系统分析》华夏出版社1999年版第26页。

　　[8] ［美］戴维·约翰·法默尔《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》中国人民大学出版社2005年版第70页。

　　[10]  史美兰《构建和谐社会与建立公共财政体系》，载于2005年10月1日《学习时报》。

　　[11]周云峰、管淞凝《公共政策的公平性研究——论公共政策的公平性与和谐社会的构建》，载于《清江论坛》2008年第3期。

　　[12]尹保百《病态发展:城乡差距与分配不平等的根源》，载于《战略与管理》2004年第2期。

　　[13]［美］约翰·罗尔斯《正义论》中国社会科学出版社1988年版第3页。

　　[14]景天魁《适度公平就是底线公平》，参见人民网2007年4月19日。

　　[15]宋世明《试论从“部门行政”向“公共行政”的转型》，载于《上海社会科学院学术季刊》2002年第4期。

　　[16]陈振明《政策科学》中国人民大学出版社2003年版第278页。

　　[17]王绍光、胡鞍钢《中国国家能力报告》辽宁人民出版社1997年版第170—177页。

　　［作者单位］湖南大学政治与公共管理学院。