中国的政府改革创新始终是在与时俱进的理念引导下进行的。这也许是中国政府创新与世界其他国家政府创新在运行方式上的最大区别。从20世纪90年代末期以来，一系列新的理念先后提了出来，成为引导政府改革创新的方向标，比如法治国家、创新型国家、和谐社会等。而“科学发展观”这个新的理念在2003年被首次提出后，[1]也随着2007年在中国共产党十七大报告中的系统阐述、新一届中央领导集体的产生以及学习和实践科学发展观活动在2008年的展开，成为引导政府改革创新的核心价值，并推动了各级政府改革创新在思路、重心、方式、方法等方面的变化。本文将从科学发展的角度来总结一下近年来中国政府创新的一些值得关注的举措和领域，并且参照科学发展观的要求，分析如何提高政府创新的“科学性”。

　　一、科学发展观对政府创新的新要求

　　政府创新是政治发展和政治文明建设的持久主题，其根本目的是改善政治体制的运行，提高政治体制的能力，顺应社会经济发展的需要。更新理念、改革和完善体制机制、制订新的政策以及提高公务人员的能力是政府创新的主要内容。提高创新的计划性、针对性和科学性十分必要。在中国的背景下，这意味着首先要避免政府创新蜕化为不考虑甚至伤害公共利益的“政绩工程”。因为，这种形式的“创新”不仅造成了经济、社会信任以及合法性等诸多方面的损失，也影响了政府创新在整个社会中的“号召力”。

　　科学发展观的提出，给中国的政府创新提供了一套更为系统的理论指导。与官方过去十多年来陆续提出的、与政府创新有关的各种价值理念以及创新目标（见表1）相比，科学发展观的突出特点有两个。一是，它是价值观与方法论的有机统一，既提出了政府创新追求的目标，也指出了政府创新成功必须遵循的方法论（全面协调可持续的发展方法）。二是，它是目标与过程的有机统一，既明确了“以人为本”是社会发展的根本目标，也指出了实现这个目标的现实路径。政府创新作为社会发展系统工程的组成要素，也服从科学发展观所做的目标规定，遵循它指出的现实路径。科学发展观的这两个突出特点，使其对政府创新有着天然的指导性，因为任何一种政府创新都是公共权威为了实现良好治理而进行的实践活动和实践过程。

　　按照党的十七大报告，科学发展观的核心内容被归纳为：第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。对于政府创新来说，科学发展观提供的指导包括以下四个方面的内容[2]：

　　（1）“以人为本”是政府创新的根本目标。这既是政府权力来源的本质要求，也是改革开放成功的经验总结。对于各级政府来说，实现“以人为本”的目标有两个层次的含义：一是政府的权力来源于人民，政府要为人民服务，要实现好、发展好、维护好最广大人民的根本利益。二是政府要充分尊重人民的主体地位，发挥人民的首创精神，保障人民的各项权益。在社会发展过程中，政府固然由于其特殊的地位发挥着重要作用，但是人民的力量更有持续性和基础性。值得注意的是，“以人为本”不仅要求各级政府继续维护人民的整体利益，还要关注各个个人、各个阶层的利益诉求，并为他们的利益表达、维护以及利益整合创造制度环境，提交制度渠道。

　　（2）坚持推动发展是实现政府创新的现实路径。对于中国来说，发展依然是解决中国一切问题的“总钥匙”，因此，政府创新必须紧扣社会发展这个主题，来寻求创新的领域、突破口，解决社会发展过程中遇到的难点问题，人民群众关心的热点问题。要真正推动社会的协调全面可持续发展，政府创新就不应该只停留在口头上，也不能只重视短期利益、局部利益而牺牲了长期利益、整体利益；更不能只重视经济增长，忽视了社会政治文化建设以及生态保护。政府创新所推动的发展，应该是协调的、全面的、可持续的发展。

　　（3）协调、全面、可持续既是发展成功的基本标准，也是政府创新成功的核心要素。政府创新的核心内容是利益关系的调整，因此必须要坚持协调的原则，充分考虑相关利益方的意见要求，减少不必要的阻碍。由于政府的公共权威地位，许多政府创新会产生全方位的影响，因此，政府创新也要通盘考虑。政府创新不是权宜之策，必须努力实现可持续，才能取得真正的效果，这就意味着要提高政府创新的制度化水平，并且为创新寻求更广泛而持续的社会支持。

　　（4）统筹解决的重要关系也是政府创新的重点领域。各级政府要紧密围绕统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益这九大关系，从治理本辖区的观念思路、方式方法、体制机制、政策等多个方面进行改革创新，增强政府的活力、效率、能力、开放度。对于各级政府来说，也许这九大关系并不是都需要面对并解决的关系，但都是安排工作、寻找突破口必须遵循的原则。

　　二、体制优势与整体政府建设

　　中国的政府管理体制在应对重大事件，尤其是危机时具有特有的优势。这种优势主要体现在三个方面。首先是决策和执行的统一，提高了行动的效率。正如邓小平所说：“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。”①(p.240)其次是全国一盘棋的行动一致性。只要中央有决策，党政军民就会被动员起来，发挥各自的作用。第三是资源的集中利用。集中力量办大事一直是中国完成重大任务的主要方法。通过资源的集中利用可以克服经济发展条件的制约，在某些方面实现突破，甚至赶超。要充分发挥这个制度优势，需要两个前提条件，一是中央要有权威性；二是地方党政部门和社会力量有大局意识，愿意服从中央做出的有关决定，从而形成制度性合力。

　　2008年，奥运会的举办、汶川大地震的发生等几件大事充分考验了中国政府管理体制，展现了其特有优势。在处理这些大事的时候，中央做出了及时而准确的决断，然后通过有效的命令机制和动员机制使相关党政部门和社会组织积极参与进来，发挥各自的作用，保障了核心任务的顺利完成。在中国政府管理体制的优势充分释放的同时，我们也看到了政府本身也发生了一些新的变化，使这个庞大的、高度动员型体制在新的环境下，面对新问题更具有弹性和灵活性。这突出体现在两个方面：一是政府对社会的回应性明显提高。信息公开是政府回应性提高的重要标志；二是政府更加主动地为社会力量作用的发挥提供空间。奥运会在北京的举行，催生了《北京市志愿服务促进条例》（2007年12月）的出台。在奥运会闭幕式上，志愿者也得到了奖励。在汶川地震发生后，来自国内外近130万志愿者到达灾区参加救助工作。②更重要的是，这些志愿者并非只是个人行动，还结成了各种形式和规模的公民社会组织，增强了行动的组织性，发挥了自身的优势，给政府主导的救灾工作有力的支持。因此，胡锦涛在全国抗震救灾表彰总结大会上，提出要建立“社会捐赠、志愿服务等社会动员机制”。

　　中国这种高度动员型政府管理体制，尽管在危机面前具有行动一致的优势，但是由于计划经济体制的历史痕迹，在日常管理中，依然存在着部门林立、相互分割、难以相互协调的问题。换句话说，中国的政府体制自上而下的垂直动员能力远远强于相互之间的水平协调能力。随着市场经济体制的建立和逐步完善，社会经济生活扁平化和网络化，政府部门之间的水平协调能力必须得到增强，以提高各个层级政府整体行动的自主能力。“大部门制”的改革就试图达到这个目的。

　　回顾1982年到2008年前的5次国务院机构改革，部门的合并、撤消和新建实际上已经蕴涵了“大部门制”的萌芽，因为这些变化都是为了适应市场经济发展的需要，减少政府对经济的过多干预，强化政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的职能。

　　2007年党的十七大报告指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。2008年进行的第六次国务院机构改革，明确提出了国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部制，合理配置宏观调控部门职能。加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点，加强与整合社会管理和公共服务部门成为这次改革的主要内容。

　　在国务院机构改革方案通过后，地方政府也按照相关要求，根据本地情况制订了改革方案。这些方案在积极探索实践大部门体制、加大机构整合力度的同时，更加注重将政府职能向社会管理和公共服务转变。在推行“大部门制”改革之前，探索机构合并整合的地方政府遇到的最大困难就是如何处理与政府职能“条条”管理的关系。这些地方政府由于撤并了一些部门，因此受到了这些部门的上级的“惩罚”，难以获得相应的资金、项目等资源的支持。这迫使这些地方政府采取同一个部门加挂多个牌子等权宜措施，甚至恢复被撤并的部门。这些问题突出体现了现有体制的“条块”矛盾。这次由中央推动的“大部门制”改革显然给地方政府根据自身情况进行机构调整提供了有力的支持。[3]

　　在推行大部门制改革的过程中，一定要始终明确改革的目的是提高部门协调性，整合政府管理资源，适应社会经济发展的要求，不能为制造“大部门”而简单地合并机构，更不能把缺少管理相关性、联系度的部门强制合并在一起。这样虽有“大部门”之名，却无“大部门”之实。对于地方政府来说，实行“大部门制”依然面临着与上级政府结构对接问题，因为我们还没有在体制上解决长期形成的“上下职责同构”的问题。要减少“条块”之间的冲突，还需要进一步推进分权改革，划清中央与地方政府以及地方政府各个行政层级的职能。[4]此外，成立“大部门”后，如何实现管理资源的有机整合、管理程序的合理调整、建立新的部门认同和部门文化是更为具体的挑战。

　　三、地方自主与区域治理

　　各级地方政府是政府创新的基本力量。30年改革开放取得成功的一个重要经验就是承认它们的主体性，充分发挥了它们的积极性和创造性。它们在体制机制以及政策方面的首创精神和具体探索为中国政府的治理改革和创新提供了重要支持。③ 过去几年，特别是2008年以来，地方政府自主性的增强主要体现在以下四个方面：

　　第一，对于地方政府机构改革，中央明确给予了更大的自主空间。2008年8月20日，《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》出台。主管机构改革的国务院秘书长马凯在9月份国家行政学院秋季开学典礼上的讲话中专门谈到了如何积极推动地方政府机构改革。他指出，地方政府在中国行政管理体系中处于重要位置，集三个角色为一身：党和国家大政方针的贯彻执行者；本地区经济社会发展和社会稳定的组织领导者；本地区公共产品、公共服务的组织提供者。在调整地方政府组织结构和机构的时候，要“体现地方特色”。“机构的具体设置形式、名称、排序等，均可在中央规定的限额内，从实际出发因地制宜确定，不统一要求上下对口。有条件的地方可加大整合力度，允许一个部门对口上级几个部门。”④随着新一轮地方政府机构改革的进行，我们可以预计，虽然地方政府与上级政府之间、地方政府之间在基本组织结构方面依然保持着高度一致性，但是相互之间的差别也会增强，特别是机构设置和机构名称方面。这会对中国的地方政府研究提出新的课题。

　　第二，一些已经在改革开放中走在前列的地方政府更加积极地申请获得更大的自主权，以扩展自主行动和改革的空间。从2005年6月国务院批准上海浦东新区进行综合配套改革试点以来，不少地方先后向国务院或国家发展和改革委员会提出了开展综合配套改革试点的申请，从而形成了争夺改革试验区权力的激烈竞争。到2007年底，全国共有18个省市区提出申报21个试验区。

　　尽管这些试验区的设立是服从国家的整体发展规划，但是相关地方为了争取这种“特殊的权力”也做了大量的工作。对这些地方来说，获得这种资格，就意味着具备了“先行先试”的权力，有可能得到国家资源和政策方面的倾斜，可以通过体制机制和政策等方面的创新在地方政府之间的竞争中获得优势。这些综合配套改革试验区承担的任务并不是单纯的经济改革实验，而是包括经济、社会、行政等体制在内的综合改革。对于这些地方政府来说，就要探索全面系统的改革。遗憾的是，我们看到许多试验区把更多的精力放在经济改革和经济增长方面，并没有在行政管理体制、社会管理体制等所谓的“敏感”领域进行同步的深入改革，从而削弱了改革的深度和影响力，也不符合决策者的设想，难以满足社会的期望。因此，这些已经获得试验优先权的地方政府，应该进一步解放思想，增强勇气，在新的领域中大胆探索。

　　第三，一些地方政府鼓励辖区内的各级政府以及官员发挥主动性，进行大胆创新。早在2006年，深圳市人大常委会就通过了《深圳经济特区改革创新促进条例》，鼓励创新。按照这个《条例》，国家机关、公立非营利机构和人民团体如果有下列三种情形之一，即抵制、阻挠改革创新工作，情节严重的，或者以改革创新名义为单位或者个人牟取私利的，或者与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益的，要由监察机关或者其上级单位追究其主要负责人以及直接责任人员的责任。2008年重庆市也仿照深圳市这个条例，出台了《重庆市促进开放条例》，提出允许试错，鼓励改革试验。为了保护改革者，还规定了减轻或者免除工作失误者行政责任的条件。

　　随着“中国地方政府创新奖”影响的逐步扩大，一些地方政府也开始仿效，通过评奖的方式鼓励各级政府部门以及政府工作人员大胆创新。例如，2007年山东省枣庄市市中区区政府开始实施“政务管理创新年”活动。创新的领域设定为：工作方法、服务手段、管理方法和考核机制四类。在奖励方面，特别提出申报的项目荣获“中国地方政府创新奖”的，区财政给予5万元的配套奖励。[5]比较而言，广东省顺德市2008年开始的“政府服务创新奖”和“公务员创意奖”评选活动，更全面地借用“中国地方政府创新奖”设计的评选标准。按照评选方案，申报标准包括相关性[6]；创新性；效益性；时效性。评选标准则包括重要程度；效益程度；节约程度以及可推广程度[7]。这种评奖虽然是政府系统内部进行的，但带有强烈的创新特征。这一方面表现为整个评选程序非常规范，另一方面，也是更重要的是，评选标准采取了学界和社会容易接受的话语形式，有利于提高政府活动的亲和力。

　　第四，随着省直管县财政管理体制改革的深入和试点的增加，省级政府向县级政府的放权在内容和力度上都有很大的发展，不仅增强了县级政府发展的自主权，也使中国的行政管理体制向宪法规定进一步回归。从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。⑤2005年6月，国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》也明确提出“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”包括《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《东北地区振兴规划》都提出，在有条件的地区推行省直管县的财政体制。2008年8月《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》出台，指出：“继续推进省直接管理县（市）的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。”显然，省级政府对县级政府的放权已经不再局限于财政体制，而是扩展到更大范围。据统计，到目前为止，我国已有大约24个省、市、自治区试行了“财政体制上的省管县”，8个省在进行省直管县试点。

　　随着更多管理权限的下放，省级政府内部的行政管理层级减少了，有利于提高管理效率，同时县级政府的积极性和自我规范意识也提高。在扩大县级政府权力的过程中，还应该建立起配套的制度，来约束政府，减少和避免权力的滥用。

　　地方政府自主性的增强是权力下放和经济发展的必然结果。在这个过程中，它也导致了地方政府之间的过度竞争以及“诸侯经济”、市场分割等消极结果。但是，随着经济的发展，地方政府也开始有意地打破辖区边界，加强区域合作，以实现区域内治理资源的更合理配置。“统筹发展”战略的提出为区域治理的发展提供了理论支撑。落实科学发展观的根本方法是统筹兼顾，在需要统筹的九大关系中，城乡发展、区域发展必然要求推动多个地方政府参与、跨越行政辖区边界的区域治理。

　　按照地理范围，目前的区域治理可以分为四个层次。

　　第一个层次是以流域为基础的区域治理。典型代表是2004年启动的以《泛珠三角区域合作框架协议》为框架的泛珠三角区域治理，包括福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南九个省区和香港、澳门两个特别行政区（简称“9+2”）。由于这是多省市自发建立的区域治理框架，所以在提高执行力、提升内部一体化方面面临着很大的挑战。比较而言，以国务院文件为指导的长江三角洲地区和珠江三角洲地区更容易形成制度化的区域治理结构。2008年，国务院和国家发改委分别颁布了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（简称《指导意见》）和《珠江三角洲地区发展规划纲要(2008—2020年)》（简称《发展纲要》）。按照《指导意见》，长江三角洲地区包括上海市、江苏省和浙江省，目标是推进区域经济一体化，增强对中西部地区的辐射带动作用，推动全国区域协调发展。在体制创新上先行先试，率先在重要领域和关键环节取得突破。按照《发展纲要》，珠三角地区以广东省的广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州和肇庆市为主体，辐射泛珠江三角洲区域。与长三角相比，这是一个省内区域治理结构，但其影响范围则是跨省际的。其功能定位为：探索科学发展模式试验区、深化改革先行区、扩大开放的重要国际门户、世界先进制造业和现代服务业基地以及全国重要的经济中心。

　　第二个层次是城乡间的区域治理。实现“城乡一体化”是这种区域治理的明确目标。除了成都和重庆这两个国家确定的城乡统筹改革综合试验区外，实际上各个地方都在实现“城乡一体化”治理方面进行着改革和探索，目标是实现城乡经济社会协调发展，使城市拥有的治理资源辐射到广大农村，建立新型的城乡治理关系。2008年10月发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出要建立“促进城乡经济社会发展一体化制度”，要求尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。在实现“城乡一体化”治理的过程中，一定要避免城市以新的形式对农村的“剥夺”，既要实现资源的合理流动和配置，也要尊重农民的意愿，保护好优秀的传统文化，实现城乡和谐，而不是全部的“城市化”。

　　第三个层次是城市之间的区域治理。这些年来，一些相邻城市为了能够分享资源，避免恶性竞争，已经开始谋求加强相互合作。陕西省的“西咸一体化”（西安、咸阳）、河南省的“郑汴一体化”（郑州、开封）、福建的“厦漳泉三角”（厦门、漳州、泉州）已经在推动区域发展方面起到了一定的作用。2007年和2008年湖南长株潭城市群以及湖北武汉城市圈分别获得全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区资格，成为有中央授权城市间区域治理的代表。与城乡一体化治理不同，城市间区域治理是在不同辖区行政主体之间的合作，如何协调好相互之间的利益要求是这种形式区域治理改革的核心问题。

　　第四个层次是微观层次上的区域治理。从1990年代后期开始的撤乡并镇、村庄合并实际上已经开始了这种形式的区域治理改革。通过取消行政边界，重新划分治理单位，可以使一些发展领先的乡镇、村庄来带动周围的乡镇、村庄，以加快农村的发展。近几年来，在农村社区建设中，又出现了以社区为单位重新建构农村治理单位的探索。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“探索村党组织书记跨村任职”，这也许会成为农村微观层次上实行区域治理的一个新的路径。

　　在市场经济条件下，各类资源的流动必然对以行政辖区为单位的政府治理提出挑战，跨区域的治理是政府治理在空间上进行改革的必然选择。但是突破行政辖区的治理空间对于现有的治理参与者来说，意味着利益结构的调整，有的还会受到损失。如何通过体制机制创新，协调各个治理参与者之间的利益关系是区域治理必须解决的问题。[8]然而，从长期来看，不同地理规模的区域治理的发展，必然会对改善中国行政结构，提高局部地区的治理水平起到重要作用。

　　四、寻求民主与民生的互强

　　从“和谐社会”建设目标提出以来，解决民生问题一直是各级政府关注的重点。在科学发展观背景下，民生问题不但是解决最低生活社会保障、实现基本公共品的均等化，还是贯彻“以人为本”原则、为人的全面发展提供物质条件。解决民生的过程必然与实践民主的过程紧密联系在一起。没有民主，民生问题的解决就失去了价值引导；不有效地解决民生，民主也失去了深化的物质条件。

　　2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了依法保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。2007年党的十七大报告进一步提出，“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”。在决策者看来，解决民生问题不仅是要维护公民的生存权，也是维护他们的发展权，而“平等参与、平等发展”是解决民生问题必须坚持的原则。

　　需要清楚的是，民生问题难以完全依靠市场机制解决，必须依靠政府。这样，民生问题很大程度上是再分配和三次分配问题，不再是单纯的经济问题，而是具有高度政治性的问题。另一方面，市场经济条件的分配也与计划体制下的问题不同。虽然政府在其中发挥着主导作用，但由于社会群体的多元化、需求的多样化，所以除了要考虑政府提供公共品的能力，也要考虑到社会的需求以及提供机制的多样化。因此，民生问题的有效解决必然要依靠公众的有效参与，这样才能保证政府主导的供应与社会的需求实现对接。

　　更重要的是，民生问题的解决也是落实公民权的过程。长期以来，虽然我们在宪法上对公民权利给予了充分的规定，但是在实践中公民权的许多内容都没有得到落实。制度化的城乡差别、地区差别、收入差别等使得包括农民工、低收入群体等群体得到的是残缺的公民权。民生问题的逐步解决一方面使这些群体能够作为共和国的公民平等地享受到经济发展的各种成果，更重要的是，也能为他们提供实践公民权的其他内容（比如投票权、参与权）的物质条件。在参与享受发展成果的过程中，他们的公民意识和公共精神也会得到提升。这对于实现政治和谐，维护社会稳定，具有深远的影响。要保证达到预期目标，符合社会的需求，就必须有效地扩大公共参与。公共参与能够起到两个基本作用：一是利益相关者通过参与可以充分表达意见，有利于提高投入的针对性；二是利益相关者的参与也有利于提高投入的透明度，减少项目实施中的腐败现象。

　　近年来，中央政府一直在大力推动政务公开活动。2008年《政府信息公开条例》开始实施。《全国人大常委会2008年工作要点》把“进一步扩大公民对立法工作的有序参与”作为要点之一，提出，对食品安全法等与群众利益密切相关的法律草案，要向社会全文公布，广泛听取各方面尤其是基层群众的意见；进一步加强立法中有关重大问题的协调，对社会保险法等草案中涉及的法律关系复杂、专业性较强的问题，要通过立法论证会等形式，广泛征求意见，深入研究论证。发扬民主，集思广益，使制定和修改的法律充分反映人民群众的意愿，符合我国国情和实际，经得起历史检验。2008年11月，在国务院经济形势座谈会上温家宝总理说，越是在困难和复杂的情况下，越是要坚持科学民主决策，越是要增强决策的透明度，越是要加强决策的民主监督。

　　以浙江省杭州市等为代表的一些地方政府除了加大投入解决民生问题外，还探索出一些富有价值的方法举措来提高解决问题的效果，其中“以民主促进民生”的方法就非常具有创新意义，实践了“平等参与、平等发展”精神。　　　　　比如，杭州市提出了要通过发挥“党政、媒体、市民”三位一体的作用来实现“民主促民生”。在“三位一体”的工作机制中，党委、政府的作用是要坚持民主决策、民主管理、民主监督，落实人民的知情权、参与权、表达权、监督权。市民要做到自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。媒体要充分发挥党委、政府联系人民群众的桥梁纽带作用，利用媒体的公信力和公信度，从教化民主着手，引导市民实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。[9]

　　从各地的做法和措施来看，“以民主促民生”的核心是扩大民众的参与权，使民生问题的对象———民众真正成为解决问题的主体，而不是被救助的对象。通过扩大参与，使民众与政府加深相互了解，增强相互理解和信任，从而提高了民生问题解决的效果和效益。但是，在扩大公众参与的过程中，一定要避免三个问题。首先，在发挥党委政府的主导作用的同时，要充分发挥公众参与的主动性，提高他们的自主性，防止党政部门的主导压倒公众参与的自主。其次，在推动有序参与的同时，要防止一些党政部门为了工作便利或者害怕出现问题而采取的选择性参与，即根据自己的好恶制订有利于自己的选择标准，把参与权给予特定的公众或群体。最后，要在有效利用网络这种新兴互动性媒体来扩大参与的同时，继续坚持“从群众中来，到群众中去”的工作方法，加强与公众的面对面接触和交流。网络参与也有不平等性，并不是所有群体都能够利用。更重要的是，只有经常性地深入到公众中去，才有可能了解到更客观全面的信息，也有利于缩小政府与公众之间的信任差距。

　　五、社会要求与社会创新

　　政府创新必须回应社会要求，同时，随着公民社会组织的发展和壮大，社会创新也可以为政府治理提供有效的支持，并成为政府创新的学习对象。在总结改革开放30周年经验时，胡锦涛就把尊重人民主体地位、发挥人民首创精神作为经验之一提了出来。[10]

　　近年来，社会要求的变化一直呈现出三个特点：首先，表达内容的多样化。不同的社会群体或个人都在努力向公共权力部门表达自己的利益要求。其次，要　　 求目标的具体化和权益化。社会群体或个人的要求都与自身的权益有关，并且多是单一议题的。比如要求提高劳动福利待遇、提高移民补偿标准、抗议企业污染环境、追索医疗责任、要求查明亲属死因、抗议客车涨价。最后，要求的渠道多样化，网络的作用日益突出。

　　2008年，以瓮安事件为代表的一系列群体事件以及以毒奶粉为代表的公共安全事件的发生，使得社会要求表达的强度和集中度非常高，并且呈现出一些新的特点。有学者将其归纳为：（1）群体性事件的暴力程度大大加剧。瓮安事件被看作是新世纪群体性事件中的一个标志事件，就在于它的暴力程度大大加剧。（2）在暴力程度加剧的同时，和平理性的表达方式也有了很大发展。一些地方的民众在寻找理性有效的表达，一些比较高层的领导和各地警方也表现出了很大的理性和克制，这是一个很大的进步。（3）民众诉求有由特殊变为一般、由具体变为抽象，事件由个别地域向其他地区扩展的苗头。（4）信息更为公开，政府对相关信息的公布更为及时。[11]

　　除了这些特点外，我们必须清楚地看到，这些群体性事件的发生，都和当地政府与资本关系过度密切有直接的关系。⑥当地政府出于各种原因，与民争利，有的甚至成为了某些私人企业攫取利益的工具。而暴力行为的激烈化，特别是对政权机关的冲击，也说明了当地政府公信力的丧失。

　　另外，在社会要求表达中，网络发挥的作用更加多样，影响力更加突出。网络不仅是公众表达不满的渠道，也成为了揭露社会丑恶现象，尤其是腐败问题的重要渠道。由于参与的广泛、进入门槛的开放性、组织的自发性以及信息传播的快捷，网络已经确立了新兴媒体的重要地位。

　　针对社会要求的增强，从中央到地方各级政府进行着积极的回应，一方面积极解决问题，另一方面对社会舆论加以有效疏导。就前者来说，2008年，官员的问责力度进一步加强，一大批官员被撤职或引咎辞职。中央对基层政权建设也更加重视。2008年6月，“县(市、区)委书记大接访”活动在全国展开，全力推进群众信访问题。11月又开始对全国县委书记进行大规模培训。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“县（市）党委要把工作重心和主要精力放在农村工作上。加强党委农村工作综合部门建设，建立职能明确、权责一致、运转协调的农业行政管理体制。注重选好配强县乡党政领导班子特别是主要负责人。”

　　为了提高地方政府的法治化水平，国务院做出了《关于加强市县政府依法行政的决定》。为了有效疏导社会舆论，各级政府采取三个主要措施。首先是进一步加强政府信息公开，以及时全面客观的信息发布来尽可能地减少谣言的发生和传播，[12]并且更加主动地利用媒体塑造政府开放的形象，拉近与当地民众的距离。[13]其次是在舆论宣传上更为柔性化，避免使用过于生硬甚至强硬的语言，以增强官方宣传的亲和力和可接受性。这尤其体现在2008年许多地方政府在处理群体性事件的时候，并没有简单地使用“非敌即友”、“非白即黑”的定性，而是更灵活地回应群体性事件背后的多样利益要求。最后，更加重视网络这个新兴媒体的作用。2008年6月，胡锦涛来到人民网，与网友在线交流，标志着决策者对网络民意更为重视。广东、上海、湖南、江西等省市的主要领导也纷纷上网与网民交流。一些地方政府还积极开发网络的参与、监督等功能。比如2008年8月株洲市纪委、市监察局正式出台《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》。一些官员还开通了博客。到2008年，中央部委政府网站的普及率达到96.1%，省市政府网站普及率达到100%，地市级政府网站普及率达到99.1%。对政府网站绩效评估核心指标体系也正在建设中。政府网站的功能被定位为：政府信息公开和政务公开的主渠道；企业和公民获取政府服务的渠道；公民表达意志需求、政民互动的重要渠道。[14]当然，政府在信息公开和回应方面的行为还没有完全达到公众的要求。

　　对于政府改革和创新来说，社会要求的增强发挥的不仅是“倒逼”作用，即产生压力，推动政府改革，还发挥着“引导”作用，即通过社会自身的发展和创新，为政府在新形势下解决新问题提供新的支持，乃至新的选择。社会组织的发展以及政府对其作用的承认和支持就集中体现了这种“引导”作用。早在2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》就提出，要“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。2007年党的十七大报告提出，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”2008年，社会组织的发展有了更为具体的规定。国务院做出的《关于加强市县政府依法行政的决定》中，专列了“增强社会自治功能”部分，提出要建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，“严禁干预基层群众自治组织自治范围内的事情，不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责”。要充分发挥社会组织的作用，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织。实施社会管理、提供公共服务，要积极与社会组织进行合作，鼓励、引导社会组织有序参与。2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要在农村培育“服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能”。

　　2008年，汶川地震和北京奥运会使中国人真正了解了志愿者精神，认识到公民社会组织的力量和作用。公民社会组织是社会组织的重要组成部分，与其他社会组织相比，有两个明显特征。一是组织的自愿性，非政府性；二是组织运行的非营利性。在这两次大事件中，各种类型的公民社会组织都参与进来。它们在抗震救灾中的出色表现，使得有人把2008年称作“中国公民社会元年”。⑦

　　与政府组织相比，公民社会组织有着自己的独特优势，这使它们能够为政府治理提供有力的支持。这些优势具体表现为：第一，公民社会组织种类多样，分布在多种领域中，可以满足社会中多样而具体的需求；第二，公民社会组织多在社会的基层活动，具有很强的渗透社会的能力，也能够更直接地了解社会的需求；第三，公民社会组织大多数规模小，组织结构有弹性，能够更灵活地适应社会的需要；第四，公民社会组织通常多依靠志愿者工作，运行成本低；第五，许多公民社会组织已经在特定领域中形成自己有效的工作方法，具有较高的专业水平。随着公民社会组织的发展，这些优势将逐步发挥出来。而公民社会的创新也将为政府创新提供有力的支持，甚至为其提供学习的对象。

　　对于各级政府来说，今后要加强社会管理体制的建设，就必须重视包括公民社会组织在内的社会组织，因为社会管理过程是一个社会协同、多元参与的过程。各级政府对社会组织的管理不是“控制”、“管死”，而是“发展”、“规范”、“合作”。这就要求政府进一步解放思想，探索新的体制机制，既要在体制上思想上消除对社会组织的不信任，更要为社会组织创造发展空间，发挥其在社会治理中的积极作用。

　　六、结论：科学发展和“科学”创新

　　经过30年的经济高速增长，中国的发展路径开始被称为“中国模式”、“北京共识”，以区别于以西方国家发展经验为基础的“西方模式”或“华盛顿共识”。毫无疑问，这既是国际社会对中国发展成就的尊重，也体现了中国人自信心的增强。科学发展观的提出，是对中国发展经验的系统总结，并且提出了未来发展的方向和路径。这对于中国如何深化下一步的改革开放，至关重要。

　　科学发展观的提出，不仅明确了发展的目的，也指出了解决问题和应对挑战的思路、方法和手段。人的全面是发展的根本目标，一切改革都应该“以人为本”。温家宝特别强调，“绝不能以损害人民健康、甚至牺牲职工生命来换取增长，谋求利益。”⑧胡锦涛在总结科学发展观学习活动时，列举了科学发展观落实所面临的阻力和问题，它们也是政府创新必须克服和解决的。

　　从建设创新型国家目标提出以来，创新也已经成为各级政府追求的目标和解决面临的一些紧迫问题的路径，频繁出现在各类文件上。但是，对照科学发展观，我们可以看到，实际上许多政府创新都陷入了误区，有其名，而无其“实”。

　　观察各类政府创新，有三个误区值得重视：（1）把创新“口号化”。一些地方政府为了突出自己的创新形象，把创新变成政治口号，要求所有部门都要进行所谓的“创新”，使得这些部门不仅在各种会议文件上高喊与创新有关的口号，以回应上级要求，而且夸大自己工作的创新性，即便是常规工作也要换个说法来体现创新。这必然造成创新的“形式化”和围绕创新进行的浮夸；（2）把创新“绝对化”。认为“只有新的东西才是先进的、合理的”，如果工作中没有新的东西，就说明相关政府部门不能与时俱进，相关官员思想保守，难担大任。这在一定程度上造成了地方政府运行中的“断裂”和政府行为的非连续性，因为新到任的官员为了体现自己的创新形象，会放弃前任的各种做法，即便是合理的做法。这种创新不仅会造成官员之间的矛盾，而且是对合法性资源的巨大浪费；（3）把创新“盆景化”。一些地方政府和官员为了树立形象，会倾所有资源来树立创新典型。在丰富资源的支撑下，这些典型形象突出，光鲜照人。然而这样的典型由于是集中当地资源树立的，因此造成了当地发展的不平衡。而一旦树典型的领导离开，这些典型失去了支持，会很快败落下来，投入的大量资源被白白浪费掉。更重要的是，这些典型具有过强的特殊性，无法推广到更大范围内，因此只能是供参观和谈论的“盆景”。

　　实践科学发展观，就要增强对政府创新的科学认识，提高创新过程的科学性。以下几个问题值得重视：

　　第一，要把“以人为本”作为政府创新的目标和评价创新是否成功的标准之一。政府之所以创新，就是要回应社会的需要，因此要充分考虑和平衡社会各个阶层的利益诉求，保持公共权力的身份，不能只维护某些甚至某个阶层的利益。社会公众对政府行为是否满意，是评价政府创新成功与否的最高标准。只有获得社会公众的理解和支持，政府的创新行为才能获得持久的动力。要做到这点，政府创新不仅在创新结果上满足社会公众的需求，更要在创新过程中扩大公众的参与，使政府创新过程也成为公众参与过程。在当前条件下，扩大公众参与更具有深远意义。

　　第二，要保持创新的连续性，不能简单求新。现在一些官员上任伊始，就大力鼓吹创新，但并非在前任工作基础上的创新，而是重开场子，再立盘子。的确，这对于他个人以及当地群众来说，都是新的想法、新的行为，但由于没有与前任工作实现对接，结果会使已经做的工作成为“烂尾工程”，而自己新开始的工作也会由于官员的快速调动成为新的“烂尾工程”。创新沦为了折腾。胡锦涛在纪念改革开放30周年的讲话中，提出要继续改革开放，不停滞，不松懈，不折腾。“不折腾”，这个警示值得各个官员牢记。

　　第三，政府创新是一项系统工程，既要有清晰的理念，也要有具体可行的措施。越来越多的人认识到，中国的制度在设计原则上合理，结构比较完整，改革空间很大。政府创新就是要在这个结构中，充分利用现有的空间进行创造性的工作，挖掘制度的潜力，提高制度运行的效力。这就需要在已经确定的价值理念的引导下，努力在体制机制、政策措施等方面进行探索创新，使制度价值得到充分实践。

　　第四，政府创新是一个“试错”过程，一定要宽容失败。这是对待政府创新的科学态度。目前，既要通过完善责任机制，增强各级官员的责任意识，更要鼓励他们大胆改革，勇于创新。在中国这个改革发展的特殊阶段，没有持续的创新，就难以解决我们发展过程中出现的各类问题。

　　第五，政府创新不仅是创新体制机制的过程，更是培养创新人才的过程。没有人才，任何制度都无法有效地运行起来，达到制度设计的目标。在2008年中国浦东、井冈山、延安干部学院秋季开学典礼上，中央组织部部长李源潮提出，干部要有“敬畏之心”，一要敬畏历史，使自己的工作能经得起实践和历史的检验；二要敬畏百姓，让自己做的事情对得起养育我们的人民；三要敬畏人生，将来回首往事的时候不会感到后悔。⑨2009年1月，胡锦涛在中央纪委三次全会上提出官员要树立和坚持正确的“事业观、工作观、政绩观”。这些要求为创新人才的培养指出了方向。

参考文献： 

　　①邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.

　　②金卫星，王春雨.已有近130万人次志愿者参加汶川地震救灾[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-06/21/content_8412154.htm.

　　③杨雪冬.近30年中国地方政府的改革与变化：治理的视角[J].社会科学，2008，（12）.

　　④马凯.关于深化行政管理体制改革的几个问题[J].学习与研究，2009，（10）.

　　⑤张占斌.强县扩权与省直管县，解析中国政府层级改革的两种思路[N].学习时报，2005-8-4.

　　⑥杨琳，张芝云.群体性事件推动反思：要防止权力和资本结合[J].瞭望，2008，（51）.

　　⑦徐永光.2008，中国公民社会元年[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1026/7336201.html.

　　⑧温家宝.论当前发展若干重大问题[J].求是，2008，（21）.

　　⑨李源潮.当干部要敬畏历史、敬畏百姓、敬畏人生[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1024/7822818.html.

注释：

　　[1]2003年10月14日，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。

　　[2]国外学者把科学发展观的内容归纳为两点：政府理性化和可持续发展。这种概括虽然并不全面，但是把政府改革作为科学发展观的主要内容之一说明了政府改革创新的重要性，以及它与科学发展观的密切关系（参考GeorgeJ.GilboyandBenjaminL.

　　Read.PoliticalandSocialReforminChina:AliveandWalking.TheWashingtonQuarterly.31:3pp.143–164.）[3]“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。”参见《关于深化行政管理体制改革的意见》。

　　[4]主管机构改革国务院秘书长马凯在2008年9月份国家行政学院秋季开学典礼上的讲话专门谈到如何调整和完善垂直管理体制。他认为虽然1998年后实现的一些部门的省以下垂直管理体制对于打破地方保护，建立统一市场起到了重要作用，但是随着形式的变化也产生了新的问题。地方政府机构改革的重点是进一步理顺和明确垂直管理部门与地方政府的权责关系，健全协调配合机制。

　　[5]参见山东省枣庄市《市中区政务管理创新考核评比奖惩办法(试行)》（2007年）。

　　[6]相关性实际上也申报项目的类别，包括：“凡属围绕区委、区政府重点工作，为解决我区经济社会发展中的热点、难点问题提出的创造性对策；或为维护社会稳定，对解决重大民生问题和重大突发性事件提出的有效应急对策；或对深化机关行政体制改革，改进工作流程，提升服务品质，节约行政成本，改善机关工作作风等方面的改革措施；或对完善公共服务体系，提升公共服务水平等方面的创新政策均可申报参评；但申报项目必须属申报单位职能范围之内或属申报人本职工作范围之内。”

　　[7]参见《2007—2008年度顺德区政府服务创新奖和公务员创意奖评选活动方案》。

　　[8]比如，2008年4月往返廊坊与北京站的北京938路支5线公交车被廊坊客运车主陆续拦截在廊坊界外，因为这种跨区域的公交经营虽然有利于乘客，但损害了当地客运车主的利益。参见：《新闻挖掘:938路公交车受阻背后》，http://beijing.qianlong.com/3825/2008/04/09/3562@4388553.htm。

　　[9]参见：《杭州：探索建立以民主促民生工作机制》，http://www.zj.xinhuanet.com/newscenter/2008-02/13/content_12442650.htm。

　　[10]参见胡锦涛：《在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话》。

　　[11]参见单光鼐：《不要过度政治化解读群体性事件》，南方新闻网2009年1月15日。

　　[12]2009年，昆明市正式建立重大党务政务信息公开、主动接受新闻舆论监督制度，聘请中央驻滇、香港驻昆和省属新闻媒体担任新闻舆论监督员，承诺做好跟踪督察和整改。

　　[13]比如在2008年，以贵州省贵阳市、江苏省南京市为代表的地方党委在选拔市县级主要领导以及局长方面采取了电视演说的方式，吸引了公众的关注度，也增强了官员的竞争意识。

　　[14]参见：《工信部：2008年中国省市政府网站普及率达到100%》，http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2009/01-12/1523494.shtml。