依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。实行依法治国,必然要求党依法执政。党的十六大提出,加强党的执政能力建设,改革完善党的执政方式,必须坚持科学执政,民主执政,依法执政。因此,深入研究和探讨党实现依法执政的科学路径,具有重要的理论意义和实践意义。
一、党必须在宪法和法律的范围内活动
中国共产党作为执政党,党的一切执政活动都必须在宪法和法律的范围内活动,这是党实现依法执政的前提和基础。党在宪法和法律的范围内活动,要求党必须做到以下几个方面:
第一,全面树立法治观念。观念更新是改革的先导,实行依法执政,要求党的各级组织和广大干部必须牢固树立法治观念。依法执政的实现有赖于从人治型的政治文化转变为法治型的政治文化。依法执政必然要求依法治理,传统的依靠行政命令和长官意志办事的习惯必须逐步转变为依法办事,并且要认识到,法律并不只是约束被管理者的行为规范,同时也是约束管理者的行为规范。权利是公民生而固有的,不是特定机关或个人恩赐的,权利主体在行使权利过程中,只受法律限制,而确定这种限制的唯一目的在于保证对其他主体的正当权利同样给与应有的尊重、承认和保护;在权利和权力的关系上,公民、法人等社会权利主体的权利是国家权力配置和运作的目的和界限,权力的价值在于保证权利,而不是侵害权利。权力来源于公民和法律的明确授予,权力必须以法律为依据,必须依据法律规定的程序、权限和幅度来实施。因此,党的各级干部,必须坚定树立法律至上和依法治理的观念,树立正确的权利观和权力观。
第二,自觉维护宪法和法律的权威。宪法和法律在国家政治生活中具有至高无上的权威。宪法和法律至上,实际上是人民利益、党的主张和国家意志三者有机统一权威的至上,是人民利益和人民主权的至上。自觉维护宪法和法律的权威与尊严,是民主法治社会的基本特征,也是现代政治文明的必然要求。坚持宪法和法律在国家政治生活中至高无上的地位,就是要求全社会一切政党、团体及国家机关和个人,都必须在宪法和法律的范围内活动,必须严格依法办事,必须自觉接受宪法和法律的监督和制约。中国共产党作为执政党要带头维护宪法和法律的权威。
第三,依法规定党同国家政权机关之间的关系。党要依法执政,必须有法可依。只有依法规定了党同国家政权机关之间的关系,依法规范了党在国家政权机关中的执政行为,党才有可能实现依法执政。为此,首先要依法规定党在国家政权机关中的领导和执政地位,依法规定党组织与国家机关的性质、它们之间的关系以及处理这些关系的基本原则;其次,要依法规定党的职责、职能和权限,依法规定国家政权机关的职责、职能和权限,科学、规范地界定党与国家政权机关的权力边界和工作方式;三是要依法规定党掌握、控制和运用国家权力的途径、手段、方式方法和程序等;四是要依法规定国家政权机关行使权力的形式、方法和程序等;五是要依法规定党在执政过程中,如发生程序违法时,应承担的法律后果以及如何采取措施进行补救等。只有这样,才能从法律上保证党对国家政权机关的领导权和执政权,同时也保证国家机关在依法行使国家权力过程中不受非法干预。
第四,党要依法进入国家政权机关。首先,要按照宪法和法律规定,广泛动员、组织和领导人民群众依法选举产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会;选派优秀党员通过选举依法成为人民代表,合法进入各级国家政权机关,代表人民执掌国家权力。其次,要按照法定程序向国家机关推荐重要干部,并通过在国家机关的党组织和党员的活动保证党推荐的干部依法担任国家机关的领导职务。再次,党依法进入国家机关后,由于党的成员在国家机关占大多数,同时由于党的先进性所决定,党要在国家机关发挥领导核心作用,从制度上法律上保证党的路线方针政策的贯彻执行。
第五,党要在国家政权体制内依法进行运作。党对国家权力的掌握、控制和运用,必须从过去的“体外指挥”转入依法执政条件下的“体内运作”。党在国家政权体制内依法进行运作,最重要的一种制度和体制安排,就是要保证党在宪法和法律的框架内,通过人民代表大会行使其执政权和领导权。党通过国家立法机关将自己的路线方针政策提交人民代表大会进行审议,并通过立法机关的党组织和党员努力,使党的主张和政策获得国家立法机关的认同,从而实现党的主张国家化,党的意志法律化,并以此约束和规范国家行政、司法机关的行为,实现党的执政意图。
第六,党的执政权力必须受到宪法和法律的监督制约。不受制约的权力必然导致腐败。实行依法执政,必须对党的执政权力依法实施监督和制约。为此必须大力发展社会主义民主,努力加强党内民主建设,不断以党内民主带动人民民主,在推进民主制度化、规范化和程序化建设过程中加强对党的执政权力的监督制约。同时,要充分发挥我国社会主义政治制度优势,加强对党的执政权力监督制约的法制化建设,要着力依靠宪法和法律加强对党的执政权力和权力运行的监督制约。只有这样,党才能真正做到依法执政。
二、党要保证国家政权机关依法独立行使职权
党要保证国家政权机关依法独立行使职权,核心是要保证国家机关在处理属于国家机关职权范围内的事情上依法拥有实际决策权。科学界定和划清党的执政职能和国家机关的工作职能,最主要的是要制定科学划分的标准,即党政职能的划分主要不是以事情的大小为依据,而主要应当看是什么事、是属于谁的事,也就是主要以事情的性质和权属为依据进行划分。党的十六大报告指出:“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用,集中精力抓好大事,支持各方独立负责、步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则,规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系,支持人大依法履行国家权力机关的职能,经过法定程序,使党的主张成为国家意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,并对他们进行监督;支持政府履行法定职能,依法行政;支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。”[ 1 ]应当说,所有国家政权机关都是党领导人民组建起来的,国家权力实际上也主要掌握在党的干部手中,实行依法治国和依法执政,党没有理由不去支持和保证国家政权机关依法独立行使职权。在依法治国的条件下,党要保证国家机关依法独立行使职权,主要是要正确看待和认识国家机关依法独立行使职权与党的领导的关系[ 2 ] 。
第一,不能将各级国家权力机关依法独立行使职权同党的领导对立起来看待。实行依法治国和依法执政,各级人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能,按照法定程序制定法律、法规,决定重大事项,选举国家各职能机关的领导人,并对他们进行监督,这是宪法和法律赋予他们的神圣职责。为此,各级党委都应当积极支持人大及其常委会依法履行其工作职能,而不应直接干预或代替它们履行职能,更不应将国家权力机关依法履行国家权力的行为同党的领导直接对立起来看待。
第二,不能将各级行政机关依法独立行使职权同党的领导对立起来看待。在依法执政情况下,各级政府依法行使行政权力,执行全国和地方同级人民代表大会审议通过的各项法规,直接向同级人民代表大会及其常委会负责并接受其监督。对此,党委应全力支持行政部门的工作,要力戒直接干预或代替行政部门依法独立行使职权,更要反对越俎代庖。因为目前执掌我国各级政府领导权的人实际上基本都是经各级党委推荐当选的党的干部,他们执掌国家行政权力,领导政府工作,本身就是党执政的一个标志,是党的领导的实际体现。各级政府依照宪法和法律行使权力,通过贯彻执行法律、法规实现对社会的管理,在社会主义制度下实际上就是实践和贯彻执行党的路线方针政策。因此,不能将这种在宪政体制下政府部门依法独立行使职权同党的领导对立起来看待。
第三,不能将各级司法机关依法独立行使职权同党的领导对立起来看待。根据我国宪法和相关法律规定,人民法院依法独立行使审判权,人民检察院依法独立行使检察权,人民法院和人民检察院在宪法和法律授权范围内行使权力,在审判和检察工作中只服从法律。宪法和法律是党领导人民制定的,是党的主张和人民意志相统一的体现,服从宪法和法律,也就是服从党的领导。因此,在社会主义制度下司法机关依法独立行使职权同司法工作坚持党的领导是统一的,不能将二者对立起来看待。
第四,不能将各级党委在依法执政中支持各方独立开展工作视为放任党的领导。根据党的十六大报告精神,实行依法执政,党委必须支持各方依法独立开展工作。党委支持各方依法独立开展工作,主要是为了调动国家机关的积极性,充分发挥国家机关在法治条件下的职能作用,这不是党对国家机关的放任,也不是党放任对国家政权的领导,更不是党放任自己的执政权力。
三、党要对国家权力及其运行依法实施控制监督
对国家权力和权力运行依法实施控制监督,是执政党的天职。坚持党政职能分开,实行依法执政,要求党必须代表并领导人民依法对国家权力和权力运行实施控制监督。
第一,要通过宪法和法律对国家权力和权力运行实施控制监督。在民主法治条件下,控制和监督公共权力最有可能的制度安排是通过宪法和法律来实现。“宪法就是一张写着人民权利的纸”[ 3 ] ,人民争得民主,“在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法。”[ 4 ]宪法和法律是党领导人民制定的,体现着党的主张和人民的意志。国家权力按照宪法和法律的规定运行,必然要受宪法和法律的监督制约。通过宪法和法律对国家权力及其运行实施控制监督,最主要的就是要求国家权力必须严格按照宪法和法律运行。各级人民代表大会作为国家权力机关,坚持依法办事,就是要切实保证人民当家作主的法定权利得到充分实现,保证党的主张和人民意志的有机统一,保证立法机关的一切立法、决定和活动等,都符合宪法和法律规定以及法定程序。人民政府行使国家行政权力,必须坚持依法行政,使政府的抽象行政行为和具体行政行为都能纳入制度化和法律化的轨道,具体包括:一是行政权的作用,不得与法律相抵触;二是没有法律依据,不得使人民承担义务,不得侵害人民的权利;三是没有法律依据,不得免除特定人应负的义务,不得为特定人设定权利;四是在法律听任行政作出自由裁量的场合,其决定不得超过法律规定的范围和界限[ 5 ] 。人民法院、人民检察院行使国家司法权力,必须坚持公正司法,依法独立办案,严格以事实为根据,以法律为准绳,惩治犯罪,保障人民的合法权利,切实做到“有法必依,执法必严,违法必究,法律面前人人平等。”[ 6 ]
第二,通过发挥国家机关党组织和党员的作用,实施对国家权力和权力运行的控制监督。党在国家机关设立党组,直接有助于党对国家权力的政治领导,有助于实现党对国家权力的控制监督。国家机关中的党组是保证党的领导核心作用和党的执政意图实现的基本途径和组织保证。在新形势下,党不仅要抓好自身的思想、组织和作风建设,还要从巩固执政地位、提高执政水平的角度,重点抓好国家机关中的党组织和党员队伍建设,要真正通过国家机关的党组织和党员干部群众,加强对国家权力及其运行的领导、控制和监督,彻底改变党委直接对人大、政府和司法机关发号施令的方式,从而有效发挥党的领导、控制和监督作用。为此,必须总结实践经验,不断健全“一个核心”、“四个党组”的组织结构和工作机制。“一个核心”,就是党委在同级组织中处于领导核心地位。党委的主要职责是把握政治方向,制定战略规划,向国家机关推荐重要干部。凡属重大方针、政策性问题,要经过党委集体讨论决定,然后分头执行。“四个党组”,就是在人大、政府和法院、检察院分别设立党组,作为实现党委领导核心作用和执政意图的组织形式。这些机构中的党组作为同级党委的派出机构,受同级党委领导,对同级党委负责,同时又分别在人大、政府和法院、检察院机关中发挥政治核心和政治领导作用。这样党委就不会再直接对人大、政府和法院、检察院发号施令,而是通过其所在党组在相应的国家机关发挥作用,这就既保证了党委对人大、政府和法院、检察院的领导,保证了党的路线方针政策的贯彻实施,又支持人大、政府和法院、检察院在宪法和法律的范围内独立自主开展工作,防止出现“以党代政”、“以言代法”的现象。为此,要依法规范国家机关中党组的地位、职能和作用,既要处理好与同级党委的关系,又要处理好与人大、政府和法院、检察院的关系。党组在这些机构中并不直接行使领导权,而是主要在党内贯彻党委意图,统一思想,然后通过这些机构中党员的共同努力,依法作出决定。人大、政府和法院、检察院工作中凡应提交党委研究决策的事项,全部由所在党组向党委报告。这些机构中的党组成员和全体党员,要维护党委权威,坚决贯彻党委的决策,决不允许各行其是,自成体系;要增强受党委委派行使执政权力的意识,把尽党员之责与尽人大常委会委员、政府官员和法官、检察官之责有机结合起来,自觉接受党的监督,保证党委的主张和意图在执政过程中得到贯彻落实。
第三,通过加强宣传教育和思想政治工作,保证党对国家权力和权力运行的控制监督工作得到有效实施。思想政治工作是党的工作的生命线。开展宣传教育和思想政治工作,是共产党在长期革命、建设和改革开放实践中形成的重要政治优势。实行依法执政,加强党对国家权力和权力运行的控制监督,应在党和国家机关特别是在各级领导干部中大力开展马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想教育活动,开展宪法和法律教育活动,全面贯彻科学发展观,教育广大干部自觉树立马克思主义世界观、人生观和价值观,树立正确的权力观、地位观和利益观,坚持立党为公、执政为民,不断坚定共产主义理想和中国特色社会主义信念,牢记一切权力都是党和人民赋予的,都要用来为人民谋利益的,都要自觉接受党和人民的监督,决不能把党和人民赋予的权力用来谋私。同时,要教育广大党员干部全面树立依法治国和依法执政的理念,在构建社会主义和谐社会中自觉坚持科学执政、民主执政、依法执政、依法行政、依法司法,依法开展监督,依法接受监督,保证党和人民对国家权力和权力运行的控制监督切实得到有效实施。
参考文献:
[ 1 ]中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编[ G]. 北京:人民出版社, 2002: 33.
[ 2 ]石泰峰,张恒山. 论中国共产党依法执政[ J ]. 中国社会科学, 2003(1) : 13 - 24.
[ 3 ]列宁全集(第12卷) [M ]. 北京:人民出版社, 1987: 50.
[ 4 ]毛泽东选集(第2卷) [M ]. 北京:人民出版社, 1991: 735.
[ 5 ]刘瀚. 依法行政论[M ]. 北京:社会科学文献出版社, 1993: 32.
[ 6 ]邓小平文选(第2卷) [M ]. 北京:人民出版社, 1994: 54.
（作者：中央编译局世界社会主义研究所副研究员）
