建党80多年来特别是改革开放以来，我们党在发展党内民主方面进行了积极探索，取得了丰 富 的理论、实践和制度成果，初步形成了中国特色党内民主发展模式。但与新时代、新形势的 要求和广大党员干部参与党内事务的迫切愿望相比，还存在一些亟待解决的问题，主要是： 党内权力过分集中问题仍未得到彻底解决，党的代表大会和委员会的作用还未得到充分发挥 ，党员主体地位落实不够，基层党内民主建设滞后于基层社会民主的发展要求，等等。在新 的历史起点上继续推进党内民主建设，必须针对这些突出问题，深入贯彻落实党的十七大的 重大部署，不断改革体制机制、完善民主制度、创新民主形式，进一步激发各级党组织和广 大党员的积极性、主动性和创造性，着力增强党的创新活力、巩固党的团结统一。
　　一、改革党的领导体制和工作机制，强化权力运行中的民主

　　党的领导体制和工作机制是否科学，直接关系到党内生活是否正常，决定着党内民主建设的 实际成效。改革党的领导体制和工作机制，进一步理顺党代会、全委会和常委会的关系，充 分发挥党的集体领导作用，是在新的历史条件下继续推进党内民主建设的重要内容，也是实 现党内生活制度化、规范化的重要保证。

　　1．进一步强化党代会的党内最高领导机关地位，充分发挥其决策和监督作用。党的代表大 会制度是党的根本组织制度和领导制度，也是党内民主的基本实现形式和最重要的制度载体 。针对当前党代会决策和监督作用发挥不充分的问题，应进一步改革党的代表大会制度，健 全和完善党代会的程序和形式，不断强化党代会在党内最高领导机关的地位。

　　一是建立与党的代表大会代表任期制相协调的工作机制。认真落实中央下发的《中国共产党 全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，根据各地、各单位实际，建立起 与党代表任期制相配套的相关制度和运行机制，进一步明确党代表大会代表的权利和职责， 健全完善党代表参与重大决策、考察调研、提案建议、联系党员群众等一系列制度和办法， 保证党代表在党代会闭会期间发挥作用。建立党代会代表联络机构，加强对党代表的联系与 服务，改善党代表的工作条件，搭建党代表发挥作用的良好平台。改进党代表的产生方式， 增强党代表的代表性和先进性，加强对党代表的培训、管理和监督，切实提高其参与党内事 务、履行决策监督职责的能力和水平。

　　二是积极试行党的代表大会常任制。建议在有条件的县（市、区）逐步推行党代会常任制， 进一步完善党代会年会制，从制度上探索完善党内权力运行机制，扩大党内民主。但设区的 市（自治州）及以上层次的党组织，因涉及面广、情况比较复杂，可暂不推行。同时，要继 续总结试行党代会常任制工作的新鲜经验，使其更加科学、规范，为在更大范围推行党代会 常任制提供更充分的理论和实践依据。

　　三是完善党的代表大会会议程序和形式。党的委员会工作报告在提交大会前，应在本届代表 和新选出的党代表中广泛征求意见。会上代表们讨论和审议工作报告时，不能停留在认真学 习、深刻领会和积极贯彻之类的表态上，而应根据实地调研情况作出实事求是的评价，负责 任地建真言献良策，使大会报告的讨论过程真正成为代表参与民主决策的过程。在会期问题上，时间过短不利于科学的议事和决策，建议省级及以上党代会的会期适当延长，使党代会 成为名副其实的最高领导机关。

　　2．进一步健全完善党的委员会制度，充分发挥集体领导作用。党的委员会制度是党的基本 制度，是民主集中制原则在党的领导中的根本体现和基本形式。要根据中央下发的《关于进 一步完善地方党委领导班子配备改革后工作机制的意见》等政策文件，有序推进党的委员会 制度的健全和完善，突出抓好以下几个方面的重点：

　　一是理顺党的全委会与常委会的权力授受关系。针对一些地方全委会职责履行不充分、全委 会的决策职能时常被常委会替代的问题，要进一步完善党的集体领导制度，在工 作机制安排 和程序设计上，充分体现全委会在同级党代会闭会期间的领导机关地位和全委会与常委会之 间授权与被授权、监督与被监督的关系。既要防止把本应由全委会集体决策的问题由常委会 或其他会议决定，又要防止把所有问题包括一般工作都拿到全委会上讨论决定，影响全委会 领导核心作用的发挥。

　　二是落实常委会定期向全委会报告工作并接受监督的制度。要明确报告工作的内容，主要应 包 括落实执行党代表大会决议、全委会决议决定的情况，工作中存在的主要问题，需要提请全 委会研究解决的重大事项等；规范报告的形式和程序，包括审议和表决方式，使审议报告的 过程真正变成对常委会及其成员进行监督的过程。常委会成员每年要向全委会述职、述廉， 接受全委会评议，评议结果以书面形式向本人反馈，并报上一级党委组织部，作为届中考察 、换届考察的重要补充，以增强对领导干部的动态考察、跟踪考察。党委委员对常委会及其 成员进行的质询和询问，常委会要严肃认真地作出说明、解释或答复。

　　三是进一步完善全委会的议事规则和决策程序。改进全委会议题的确定方式，建议在《地方 党 委工作条例》中增加相应条款，规定议题既可以由常委会确定，也可以由一定比例的全委会 委员联名提出。适当增加全委会召开的次数，建议地方各级委员会全体会议至少每半年召开 一次，遇有重要情况可随时召开。明确表决方式，凡决定重大问题均应实行票决制，按少数 服从多数的原则形成决议。

　　四是常委会要严格实行民主集中制。常委会必须实行集体领导，既要防止“少数人说了算” ，也要防止遇事推诿、不敢负责。书记要增强民主意识，带头执行民主集中制，善于调动班 子成员的积极性，并自觉接受监督，营造良好的民主氛围，不搞“一言堂”和“家长制”。 专职副书记要协助书记抓好党的建设，当好基层党建工作的直接责任人，认真履行分工承担 的各项职责。常委要增强大局意识、责任意识，既要完成好分管工作，又要关注经济社会发 展大局和党委工作全局，主动参与重大问题的讨论和决策，敢于和善于实事求是地表达自己 的意见。
　　二、进一步健全和完善党内民主制度，增强党内民主的实效性

　　党内民主制度是党内民主的保障和实现形式，直接影响着党内民主的实现程度。进一步健全 和完善党内民主制度，关键是加强制度的整体性、实践性和程序性建设，重点是改革和完善 党内选举制度、民主决策制度和民主监督制度。

　　1．改革和完善党内选举制度，真正体现选举人意志。选举权和被选举权是党员享有的基本 民主权利，以此为基础形成的党内选举制度是党内民主的一项根本制度。改革和完善党内选 举制度要立足于进一步扩大选举工作中的民主，真正体现选举人的意志。当前，应从以下三 个方面入手：

　　一是改进候选人提名制度。探索实行“上下结合”的提名方式，切实将大多数党员群众的意 愿作为推荐候选人的基础。地方党的代表大会代表和委员会委员候选人的产生，在继续实行 党组织提名的同时，可以选择一些县（市、区）进行党员、党代会代表联合提名或推荐的试 点；基层党组织领导班子成员的产生，要推广由党员和群众公开推荐、个人自荐与上级党组 织推荐相结合的办法，使选举出的领导班子既让组织满意，让党员满意，也让群众满意。

　　二是改进候选人酝酿办法。酝酿候选人是代表认识和了解人选的过程，因此要增加党代会会 议期间候选人的酝酿时间，保证代表充分酝酿讨论和发表意见，其中地方党代表大会酝酿候 选人的时间不宜少于两天。改进候选人介绍方式，规范介绍候选人情况内容，可采取组织介 绍 和个人自我介绍相结合的方式，改变一些地方存在的“选前不识人，选后人未识”的问题。 探索试行候选人人选公示制度，参照领导干部任前公示的做法，对“两委”候选人人选在一 定范围内进行预告和公示。

　　三是扩大差额选举的比例和范围。差额原则要贯穿于推荐、考察、选举等工作的全过程，比 如要扩大地方“两委”委员候选人的差额比例，增加地方党委常委候选人的差额名额，从而 有效解决差额比例过小、竞争性不强和“陪选”等问题。建议可在县（市、区）一级进行党 委书记、副书记、纪委书记等差额选举的试点工作。在选举投票过程中，要改善填写选票的 条件，保证选举人不受外界干扰，真实表达自己的意愿。

　　2．改革和完善党内决策制度，增强决策的科学化和民主化。决策民主是党内民主建设的重 要内容之一。从各地探索实践和调研的情况看，改革和完善党内决策制度的关键在于完善民 主决策程序，充分考虑各个环节之间的相互衔接、相互作用，逐步建立深入了解党情、充分 反映党员群众意愿、广泛集中各方面智慧的决策机制。

　　一是健全完善征求意见和咨询论证制度。党内进行决策前，要在一定范围内公开决策事项， 建立决策信息收集机制，系统地开展调查研究，多方听取意见尤其是基层党员、党代表的意 见，这是体现民主决策、防止决策失误的重要前提条件。对于党代会、全委会要决策的重大 问题或关系党员群众切身利益的问题，还要有针对性地咨询有关专家，并进行可行性论证和 决策风险评估。在此基础上，至少研究提出两个以上的决策预案，提前3—5天送交党代会代 表或全委会委员，使决策者有足够的时间了解情况、深入思考，进行比较研究，防止决策的 随意性和盲目性。

　　二是健全完善会议讨论和决策制度。这是改革党内决策机制的重点环节。要严格按照民主集 中制原则确定讨论和决定规则，与会人员对决策事项意见比较一致时可进行投票表决，对主 要问题的意见分歧较大时，应暂缓表决，会后继续修改完善、沟通协商，并提交下次会议讨 论表决。在决策的表决方式上，在对重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用等重大决 策 方面，要推行票决制。其中，在干部人事问题上，宜实行无记名表决，这有利于党代表和党 委 委员充分行使民主权利，防止出现“个人说了算”的现象。但在关系民生的经济社会发展的 重大问题上，建议采取记名表决，并与责任追究制相衔接。这样有利于增强参与决策人员 的责任意识，防止出现决策失误后“集体失语”、无人负责的情况。

　　三是健全完善纠错改正和责任追究制度。在决策作出后和实施过程中，要认真听取广大党员 群 众的反馈意见，及时进行修改完善，确保决策更加符合实际、收到实效。同时，要建立健全 决策责任制和决策失误责任追究制，明确决策责任主体和相关责任内容，细化责任认定和 处罚标准。一旦决策失误造成损失，要依章进行责任追究并采取补救措施，最大限度地维护 人民群众的切身利益。　 3．改革和完善党内监督制度，提高民主监督效果。加强党内民主建设，必须改革和完善党 内监督制度，加大对领导班子、领导干部和重要工作环节的监督力度，形成科学合理有效的 、自上而下和自下而上的监督体系。

　　一是改革党的监督体制。实践证明，现行体制下党的纪律检查委员会很难对同级党委尤其是 党委书记实施切实有效的监督。调研中许多同志认为，应改革纪律检查委员会对同级党委负 责的体制，建立由上一级纪律检查委员会直接领导、与同级党委会共同对党代会负责的监督 领导体制。党委只在方针、政策上对同级纪委的工作进行指导，不再决定纪委的人事和具体 业务。这样有利于纪委独立行使监督权，保障纪委监督的独立性和权威性，充分发挥纪检监 察机关在党内监督中的重要作用。同时，认真总结中央和各省区市巡视工作经验，尽快研究 制 定《中国共产党巡视工作条例》等有关文件，切实增强监督的有效性，并把巡视工作与组织 部门的考察工作紧密结合起来，在领导班子和领导干部队伍建设中充分利用巡视成果。

　　二是着力发挥党员、党代会、全委会的监督作用。调研中许多同志认为，传统的党内监督体 制主要是“上级对下级”、“大权对小权”的监督，这种监督是必要的，但更为根本的是要 发挥党员、党代会、全委会的民主监督作用。要完善中央政治局向中央委员会全体会议、地 方各级党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督的制度。与此相一致，各级党的委员会 要接受同级党的代表大会的监督，各级党代表要接受党员群众的监督。要建立完善党内询问 和质询制度，根据有关文件制定相关配套实施办法，明确询问、质询的主体，进一步规范询 问和质询的内容与形式，发挥党内询问和质询制度的效力。对党员、党代表提出的批评、检 举和控告意见，各级党组织要高度重视、及时受理，并告知处理结果。建立完善党内监督保 障制度，切实保障监督主体的权利，依法保护好检举人、揭发人的权利不受侵害。

　　三是加强和改进舆论监督。从制度上规范和改进舆论监督的方式和方法。创新媒体、网络 等监督形式，加强对党的政策措施、党的领导机关和领导干部的监督作用。支持舆论监督， 严肃新闻工作纪律，保证舆论监督正常进行。加强舆论监督结果的运用，建立实施舆论监督 情况反馈机制，强化对新闻舆论监督的效力。
　　三、不断探索党内基层民主的实现途径和方式，积极落实基层党员的民主权利

　　党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，党内基层民主也是发展党内民主的基础环节 。近年来，党内基层民主的实践形式多样、亮点纷呈，为我们进一步推进党内基层民主建设 提供了坚实的基础。我们要按照党的十七大要求，继续探索扩大党内基层民主的多种实现形 式，确保基层党员民主权利得到有效行使。

　　1．加大党务公开力度。近年来党务公开取得了长足进步，为党员参与党内事务提供了较好 的平台，但是还存在一些突出问题。比如，一些地方党组织的思想认识不到位，党务公开的 随 意性大、实效性差；党务公开没有统一的规定和要求，各地在公开的内容、范围和形式上差 异 较大，有些地方出现了形式化的倾向，等等。根据调研情况，建议认真总结各地党组织推行 党务公开工作的实践经验，尽快研究出台全国统一的《党务公开实施意见》或相关办法，对 党务公开的内容、原则、范围、形式等具体程序作出明确规定，增强制度刚性。要加强对党 务公开后基层党员反馈意见的吸收与整理，推动构建行为规范、运行协调、公正透明的党务 管理机制，打造“阳光党务”、“和谐党务”、“高效党务”，为落实党员民主权利奠定良 好基础。

　　2．扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。调研中许多同志提出，近年来广大基层 党组织大胆实践、积极探索，试行基层党组织领导班子成员“公推直选”等做法，进一步扩 大了用人上的民主，一定程度上解决了“由少数人在少数人中选人”的问题，实现了党管干 部原则与群众公认原则的有效结合，较好地保障了党员的选举权和被选举权。建议继续组织 好在农村、机关、企业、学校、科研院所等单位基层党组织进行的“公推直选”试点，及时 总结好试点经验。同时，可以选择一些地域不大、党员数量不多、基层民主较好的处于城乡 结合部的乡（镇），加大力度推进直接选举，为加强党内基层民主建设积累经验、奠定基础 。

　　3．拓宽党员民主参与渠道。要拓宽信息渠道，既要疏通党内上情下达的渠道，增强党员对 党内事务的了解、知情和参与，又要疏通下情上达的渠道，保证广大党员和基层党组织的意 见和诉求能够及时、准确地反映到上级党组织。要规范组织生活，贯彻平等原则，使党员真 实表达自己的意愿和想法，敢于说真话、能够说新话、允许说错话，勇于进行批评和自我批 评，切实提高组织生活的民主化程度，积极营造党内民主讨论的环境和氛围。要拓宽参与党 内事务的渠道，通过开展“党员示范岗”、“党员承诺制”等主体实践活动，采取党员议事 会、党员听证会、党员群众评议领导干部等多种形式，利用党内会议、党内报刊杂志、党务 信息网等多种渠道，拓宽党员直接参与党内事务的途径，引导党员正确行使民主权利。通过 这些措施，既能充分发挥基层党组织和党员领导干部政策引导、指导服务、沟通协商、保证 监 督的作用，又能激励党员、凝聚党员，使党员真正投入到党内主体生活中来并发挥主体作用 。
　　四、加强党内民主思想理论研究，为进一步推进党内民主建设提供科学指导

　　加强党内民主建设，离不开科学的理论指导。不断加强对党内民主重大理论问题的研究，不断深化对党内民主发展规律的认识，不断丰富和发展党内民主理论体系，是进一步推进党内 民主建设的思想基础和前提条件。

　　1．深入研究尊重党员主体地位的一系列理论和实践问题。“党员主体地位”是指广大党员 作为党的主人，是党的组织、党的生活、党的建设和党的事业的主体，在党的一切活动中起 着最终的决定作用，这是从党员总体的角度讲的。而从党员个体的角度讲，每个党员又必须 编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，承担不同的工作职责，接受 党内外同志的监督。因此，党员主体地位是总体与个体、共性与个性、权利与义务的辩证统 一，在实践中如何更好地落实党员主体地位还有许多具体问题需要研究。同时，我国有着两 千多年封建专制的历史，传统文化中残存的封建主义思想在人们头脑中的影响很深，一些党 员的民主意识不强，部分领导干部等级观念依然很浓厚。因此，如何用马克思主义党内民主 观武装头脑，增强党员主体意识；如何建立有效破除领导干部“官至上”、“官本位”的领 导工作体制，杜绝“一言堂”和家长制现象；如何弘扬优秀传统文化，清除反映封建腐朽思 想的潜规则，培育党内民主政治文化体系等，都是进一步落实党员主体地位、推进党内民主 建设必须面对的实际问题。解决这些问题，既需要党内理论家和党建研究工作者从党的思想 理论建设层面进行深入思考和研究，也需要各级领导干部和党建实际工作者结合工作实践不 断探索和创新。

　　2．正确把握民主集中制的内涵，深化对民主与集中关系的研究与认识。目前，民主集中制 在实际运行中还存在一些不容忽视的问题。从理论层面看，有人认为民主与集中的关系是先 民主后集中，把民主集中制看成“党员民主领导集中”、“委员民主书记集中”一前一后两 个过程的机械相加；有人提出，民主集中制在俄语原文中的直译是“民主的中央集权制”或 “民主的集中制”，即“民主”是修饰“集中”的限定词，认为党内相关文件的表述误解了 列宁的原意；还有人提出，民主和集中是水火不能相容的，在新形势下发展党内民主就要抛 开民主集中制的“老套路”，等等。从实践层面看，一些地方和部门党内权力过分集中的问 题没有得到彻底解决，党员的民主权利需要进一步得到切实保障；有的党委领导班子成员争 权夺利，不团结、不协调的内耗现象比较严重。从制度层面看，虽然已经形成了一些贯彻民 主集中制的规章制度，但这些规定还比较笼统、抽象，边界不具体、不明晰，缺乏可操作性 ，特别是对运行程序缺乏系统、严密的规定。因此，在理论上，我们应进一步厘清民主和集 中的关系，重申民主集中制是发展党内民主必须坚持的根本准则，破除对党内民主的一些认 识 误区；在实践上，我们应进一步贯彻“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则 ，有效落实党员民主权利；在制度上，应进一步完善民主集中制的运行程序，以世界眼光总 结历史经验、借鉴人类创造的政治文明成果，为继续推进党内民主建设提供有力的制度保证 。

　　3．正确认识党委集体领导与行政首长负责制的关系。集体领导制度是民主集中制在党委领 导中的具体运用，要求班子成员平等讨论问题，按少数服从多数原则进行决策。行政首长负 责制是指行政首长处在行政机关的核心地位，在依法行政时享有最高决定权，并承担相关个 人责任的行政领导体制。调研中大家反映，在党委民主决策中存在着以行政首长负责制代替 党委集体领导的问题。比如，一些地方党委领导班子在决定重要问题时，并不是按照少数服 从多数的原则由党委会集体讨论投票表决，而是委员们（含副书记）揣摩书记意图发表意见 后，由党委书记个人拍板决定。又比如，在推行领导责任制的过程中，为了强调工作的重要 性，各项工作都要求党委书记“挂帅”负总责，致使党委的政治领导责任混同于行政领导职 能，无形中也加大了党委书记个人对行政工作的决定范围，因而混淆了党委集体领导与行政 首长负责制的界限。这种党委领导行政化的倾向，是造成党内重大事项由书记一人决定的不 民主现象的重要因素。这是党内民主建设中的一大体制性难题。对此，应从有利于推进党内 民主的角度，切实解决权力过于向党委书记集中的问题，以保证党内实现真正的集体领导。

　　4．进一步深化研究干部选任制与委任制民主形式的区别与联系。目前领导干部的产生方式 有委任制、选任制、聘任制和考任制等多种形式，其中党政领导干部的产生方式以委任制和 选任制为主。调研中许多同志提出，当前领导干部的委任制与选任制在实际运行中既有交叉 、又有冲突，选任干部采用的方式很像委任制，而委任干部采用的方式又很像选任制，尤其 是在群众公认原则的运用和把握上，出现了许多不伦不类的现象。还有同志提出，县处级领 导干部平均任职时间只有两三年，很少有任满一届的，领导干部届中频繁调动的做法，严重 损害了党代会选举的权威性和严肃性，不利于党内民主的发展。有人建议，在扩大干部工作 中的民主方面，选任制领导干部的产生要保证选举人真实意愿的表达，委任制领导干部应在组织选任过程中充分听取群众意见，但不能以票取人。因此，应对选任制和委任制领导干部 工作中的民主程序异同进行深入研究，进一步规范干部工作，增强民主选举的严肃性和党委 领导的权威性。