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演化博弈视角下地方政府转型的合作机制
黄韬
发布时间:2009-12-08 打印本页 关闭窗口
 

  适当的发展路径选择是中国经济高速发展的关键,也是解释“中国奇迹”的重要研究方向。在我国社会的整体演进过程中,地方政府转型是最重要的内容之一,它深刻影响着区域经济发展和我国社会转型的进程。因此,本文将着重从演化博弈的研究角度,探讨地方政府转型的事实基础和演化机制,从而改善地方政府的转型方式,促进社会经济体系的和谐发展。

  一、政府转型对社会经济的影响:

  经济发展的科学化 

  1.社会转型的科学发展观。发展的实质是社会自我发展能力,科学发展观强调社会经济的可持续发展。我国社会转型的“发展”理念有着三个重要内涵:一是市民社会,即社会公众的参与意识不断提高,强调社会公众对社会事务的发言权和影响力量。二是内发式发展,即强调国家内部的部门协作,“以人为中心”,使政府、企业、第三部门形成平衡结构,从而在互动过程中推进社会发展。三是“社会的经济”,即宏观层面强调政府的民主化和分权化,微观层面强调企业的社会责任。①通过上述三个内涵的深化演绎,我国社会转型的顺利实现、地方政府转型的方向选择,都能够在科学发展观中找到合理解释。

  2.经济增长与社会发展。在我国经济体制改革的最初20年中,经济建设一直是地方政府的主要任务,也是社会公众关注的焦点。近年来,越来越多的有识之士发现,“经济增长”与“社会发展”不是简单的等价关系。经济增长强调社会财富的增长,即地区范围内的物质产品和服务的增加;社会发展则意味着经济、社会、政治的全面进步,包括投入产出结构、产业比重、消费模式、社会福利、文教卫生、社会保障等诸多方面。由此可见,社会发展比经济增长具有更为丰富的内涵,有增长不一定有发展。随着社会财富增加,社会公众愈加重视社会建设问题。如何超越增长理念、推动社会发展,将是地方政府转型的核心任务之一。根据中央政府的政策意图来看,地方政府官员的政绩考核指标正在逐渐由GDP指标转变为“收缩”的增长,即由单纯追求数量目标转变为追求社会福利的质量目标。

  3.政府角色定位逐渐由社会控制者转变为社会服务的提供者。在经济建设型政府的行为模式中,政府对社会事务的“控制”权力、地区范围内的各项社会经济事务都必须取得地方政府的认可和支持,才能顺利开展。在公共服务型政府的行为模式中,强调地方政府是社会服务的提供者。具体而言,基本要求有两方面:一是“客户导向”的政府。政府是社会公众的代理人,社会公众通过纳税获得公民权利,以享受政府提供的公共物品。在这种委托代理关系中,政府是“打工者”,其行动应当符合委托人的意愿。因此,政府应当借鉴市场体系中的企业行为,争取把社会利益作为行动指南,强调政府机构的服务意识。二是信息公开。社会公众拥有社会事务的知情权利,政府机构应该尽可能把信息提供给社会公众和企业,而不是把信息垄断起来,利用信息优势获取寻租能力。②

  二、演化博弈视角下的合作机制

  地方政府转型是我国社会经济制度转型的客观要求,在社会转型过程中,多元化的博弈参与者具有多样性的利益诉求。如何协调多元主体之间的利益冲突,在“非合作博弈”和市场竞争的社会场景中,寻求共同利益目标,促进“合作博弈”和“和谐发展”,是我国社会正在努力探索的持续发展途径。

  根据演化博弈的基本思想,多元主体之间的竞争和协作关系构成了特定场景下的社会经济结构,多元主体的博弈行为调整将会改变社会经济结构的特征,社会经济结构的特征变化又将改变博弈参与者的活动场景,两者之间的相互影响就逐渐形成演化博弈关系。毫无疑问,博弈参与者的利益诉求和行为策略是这组演化博弈关系的主要“积极”因素,多元主体之间的利益分配深刻影响着博弈关系的整体演进趋势。市场经济社会发展的规律表明,只有当一种社会经济结构具有协调利益冲突的基本功能时,它才具有不断拓展趋势,换言之,如果社会经济主体之间的利益冲突日益尖锐,这种社会结构将是非常不稳定的,从而社会经济很难实现可持续发展。

  正是从这个意义上讲,基于博弈参与者的利益诉求和社会经济结构调整,必然以“合作机制”作为社会演进的关键因素,这也是实现和谐社会的基本保证。合作机制的基本观点包括:(1)承认各种社会经济主体在博弈活动中的独立利益,将社会分析建立在多元化的利益诉求和行动策略基础上;(2)寻求利益冲突前提下的协调之道,使各种利益主体能够合理调整行为;(3)各种社会经济主体的博弈行为和社会经济结构形成互动关系,使之在演化博弈过程中相互影响,从而实现社会经济体系的可持续发展。

  三、地方政府转型背景下的合作机制

  基于合作机制的三个基本观点,在地方政府转型过程中,各种利益主体的行动策略和相互关系是必须关注的重要问题之一。在演化博弈条件下地方政府转型的过程中,各种社会经济主体都是重要参与者,它们之间的关系是地方政府能否实现成功转型的重要影响因素。具体而言,主要包括四种关系:中央政府与地方政府、地方政府之间、政府与社会、中国政府与外国政府。

  1.中央政府与地方政府。在地方政府转型过程中,最重要的影响因素是地方政府与中央政府之间的博弈关系。中央政府作为社会利益的代表者,通过战略决策、结构布局规划、调整援助、区际联系、利益协调等方式,规范和引导地方政府行为的目标及指向。中央政府设置的政治权力架构是地方政府行为的宏观约束条件,上级行政部门对下级行政部门的绩效考核方式是对政府部门和政府官员行为的直接约束条件。

  1)中央政府设置的政治权力架构与地方政府策略。地方政府转型的基本目标是公共服务型政府,其关键因素是公共支出和地方政府预算。由于我国行政管理体系的层级较多,需要适当调整行政管理体系和政治权力架构。新的政治权力架构包括领导型政府、中间层政府、基层政府、社区政府。③中间层政府的主要功能是管理基层政府,它是地方政府的核心内容。地方政府应当履行三项主要职责:一是为基层政府提供财政资源和政治支持,增强其提供地区性公共物品的能力;二是争取中央政府支持,谋求有利于地区发展的政治资源和社会资源;三是协调地方政府之间的利益冲突。从地方政府转型的角度来看,第一项职责将是转型过程的重点和难点,也是地方政府转型是否成功的关键。中央政府应当加强和改进宏观调控,特别是使之法制化,以增强地方政府行为选择的合理预期;建立长短期相结合的兼顾公平的利益分享与利益补偿机制,使不同产业的利益在不同地区实现合理分享;建立严格的中央和地方公共服务的分工体制,以及相应的公共服务问责制,为此,中央政府要对某些收入划分作合理的调整,以消除地方政府为增加本地财源而作出非理性行为的根源。

  2)地方政府的绩效考核方式。中央政府对地方政府的控制和影响,主要通过对地方政府的绩效考核以及相应的干部选拔任用制度来实现。在计划经济时期,政治立场是主要考核依据,行政级别的提升是地方政府官员的主要激励方式。在我国社会经济转型以来的30年间,经济增长水平和市场建设速度是衡量地方政府官员业绩的主要依据,“为官一任,造富一方”成为地方政府官员追求政治收益的重要手段。在未来的社会转型过程中,社会发展程度将成为地方政府的主要绩效考核指标,必须改变目前偏重于经济发展数量、规模、速度等指标的考核方式,促使地方政府官员把注意力转移到维护市场秩序、保护合法产权、促进经济发展方式转变、创造良好经济发展环境上来,充分发挥地方政府的作用。地方政府不仅应当坚持正确的政治立场和推动地区经济增长,更应当自觉减少自利性的机会主义行为,克服其行为的不规范性和选择性偏差,与中央政府的目标更加协调和一致起来,从而增进本地区居民和整个社会的福利水平。

  2.地方政府之间的区域分工。地方政府之间的合理分工是实现地区之间利益协调的重要因素。根据洪银兴、杨瑞龙等学者的研究成果,我国经济增长的主要原因是地区间竞争,地方政府之间的“经济博弈”和“市场竞赛”推动着地区经济增长,进而改变着中国经济增长的整体格局。④毫无疑问,在缺乏竞争意识的初始条件下,地方政府之间的非合作博弈是必要的。但当经济财富积累到一定程度的时候,社会经济转型的主要目标将不再是追求经济“增长”,而是谋求社会的“发展”。随着转型目标的调整,地方政府之间的合作博弈必然成为地方政府转型的重要内容之一。

  1)地方政府之间的竞争与协作。地方政府之间的“经济竞赛”逐渐形成了区域分工体系,然而,由于地方政府之间的非合作博弈策略,客观上造成了市场分割、产业结构雷同、重复建设等现象,地方政府之间的经济竞争和政治竞争使得经济效率难以继续提高。针对这个问题,地方政府应当逐渐调整区域分工格局,根据区位优势和资源条件,选择恰当的区域分工位置,在相对合理的区域分工体系基础上,积极推动地方政府之间的分工和协作。按照亚当·斯密的描述,分工专业化是提高经济效率的重要条件。但如果没有适当的合作机制和协作关系,地区之间的分工专业化将逐渐偏离区位优势和可持续发展路径。正是在这个意义上,“合作”成为地区发展的关键机制。

  2)基于社会利益的联合行动。既然地方政府的短期目标是经济增长,长期目标是社会发展,那么地区范围内的社会利益和公共事务将是地方政府关注的重点问题。事实上,如何让更多的社会公众来分享地区经济的增长成果,将是地方政府在未来相当长时间内的工作重点。具体而言,在人口流动方面,地方政府应当逐渐弱化农村人口向城市流动的制度障碍,特别是推动户籍制度、就业制度、中小学教育体制的转变;在环境保护方面,地方政府之间应当通力合作,共同减小环境污染的“外部效应”,以改善地区居民的生存和发展环境;在公民福利待遇方面,地方政府应当对低收入人群和落后地区投入更多的社会资源,改善当地经济增长条件,实现地区范围内的社会福利增进。

  3.政府、企业与社会公众。地方政府转型过程中存在着多元利益主体,政府、企业、社会公众都是重要的博弈参与者。基于我国社会经济体制改革30年来的经验,地方政府转型必须克服三个误区:一是以经济建设作为地方政府行动的唯一目标;二是过度强调政府主导的经济模式;三是把部分竞争性和垄断性的投资作为基本公共物品。为了实现地方政府的顺利转型,必须重新调整多元利益主体之间的博弈关系。

  1)企业利益、囚徒困境与公共服务型政府。根据现代市场经济理论,企业运作要求必需的信息条件。由于市场信息的公共属性,单个企业从降低成本的角度出发,必然选择“搭便车”的行动策略,这就使得所有企业都需要市场信息,但所有企业都不愿意提供市场信息,从而造成“囚徒困境”,使得包括市场信息在内的公共物品出现供给和需求的严重冲突。协调这种矛盾的途径,只能依赖于公共组织,特别是政府公共部门。公共服务型的地方政府正是据此而提出一种的重要模式。作为公共服务型的地方政府,应当切实履行三项职责:一是政府财政收入的主要用途是提供公共物品和兴办公益事业;二是地方政府应当是调整地区范围内的社会公平的主要力量;三是地方政府应当义不容辞地承担改革成本。这三项职责的具体拓展包括公共物品供给的公民导向制度、政务公开制度、政府绩效的评价制度、政府官员的责任追究制度等。通过各种制度规则的建立和完善,地方政府才能逐渐确立公共服务型的发展目标。

  2)公共服务的多元供给机制。地方政府是地区范围内公共服务的主要供给者,但单纯依靠地方政府是不够的,多元化的公共服务供给机制将是公共服务型政府体制的重要内容。非政府力量参与公共服务供给,至少具有两项功能:一是直接提供公共服务,以弥补政府供给能力的不足;二是为地方政府提供信息支持,改善地方政府的公共服务供给效率。在地方政府转型的实践过程中,参与公共服务供给的多元利益主体主要包括:一是企业代表的市场力量,这是政府代表的行政力量的有益补充,使之能够以更高效率提供更多的公共物品和公共服务;二是非政府组织,这是社会公众参与社会事务管理的重要形式,它在整合政府资源和社会资源、促进社会公益事业发展方面具有重要作用;三是行业协会,它的充分发育能够为企业组织提供进行市场交易的信息平台。

  4.开放条件下的国际合作。我国改革开放构成了地方政府转型的宏观背景,我国中央政府、地方政府与国际社会的合作关系也是影响地方政府行为的重要因素。正如前文所述,全球化给我国地方政府带来了机遇与挑战,国际协议的限制性条款构成了地方政府转型的外部约束条件和博弈规则之一。因此,我国地方政府应当抓住历史机遇,大胆走出国门,积极寻求与国际组织和国外政府部门的合作。在维护国家利益的基本前提条件下,地方政府应当积极开展国际合作,以实现“地球村”的公共利益。事实上,各国政府机构和社会公众已经在诸多方面进行合作,特别是在环境保护、技术交流、国际经济协调等方面取得了不少成效。随着我国经济体制改革的不断深化,地方政府将越来越多地直接参与国际合作,从而提高我国政府的国际形象。

  四、结论

  通过地方政府转型进行演化博弈分析,我们必须重视如下三个要点:

  1.市场机制与政府机制的有效结合。这个问题是经济理论的传统问题,也是社会现实不断发展的前沿课题。如何界定市场机制与政府机制的行为边界,促进经济制度与政治制度的协调发展,提高地方政府的运行效率,改善地区范围的社会福利水平,已经不仅仅是一个理论问题,更是需要实业界和政府不断实践的问题,它需要市场智慧和政治智慧的不断互动。

  2.多元主体的合作机制。演化博弈分析表明,社会发展的主要标志是选择多样性。随着经济增长和社会发展,社会公众对公共服务的需求日益呈现出多样性特征,单纯由政府来提供公共物品显然难以满足要求。这就必然导致公共服务和公共物品的供给主体多元化,从而令一个整体性的社会合作机制变得十分必要。

  3.正式规则与非正式规则。在社会关系和社会主体的演化博弈过程中,法律规则和政府条例是规范社会行为的最重要的正式规则,与之相联系,大量的社会现象需要非正式规则力量来调整。地方政府不仅应当重视制度建设,而且应当强调社会舆论、非政府力量的外部监督功能,切实推进地方政府转型过程。

注释:

   甘峰:《“发展”的起源、变迁与政府转型》,载《中国特色社会主义研究》2007年第3期。

   张维迎:《经济崛起与政府转型》,载《河南税务》2003年第24期。

   马国贤:《论“两极”政府建设战略下的财政体制框架——对“五级政府,三级财政”的体制改革思考》,载《上海财经大学学报》2008年第3期。

   洪银兴:《地方政府行为和中国市场经济的发展》,载《经济学家》1997年第1期。杨瑞龙:《“中间扩散”的制度变迁与地方政府的创新行为》,载《中国制度变迁的案例研究》(第2集),中国财政经济出版社2000年版。

  (本文系西南财经大学“211工程”三期建设项目“演化博弈视角下地方政府转型的合作机制”以及教育部人文社会科学研究一般项目“循环经济背景下的地方政府行为研究”的阶段性研究成果,项目编号:06JD790011)(作者:西南财经大学副教授)