印度是世界人口大国。截至2008年7月，人口已达11.47996亿，65岁以上人口达5.2%，[i][1]农村人口为72%，其中有一半是文盲。[ii][2]独立50多年来，虽然印度的工农业有了长足的发展，但农业在国民经济中所占比例仍较大。据统计，印度农业（包括林业、牧业、渔业）的净产值占国内净产值的34.9%，排在全球100位之后。近年来，印度政府不断检视自身发展中存在的问题，通过各种政策和计划改变农村落后现状，取得了举世瞩目的成绩，特别是在推进农村社会保障方面取得了很大成效。本文简要概述印度农村的社会保障制度建设，以期对完善中国特色的农村社会保障制度提供一定的启示和参考价值。

　　一、印度农民的基本生活保障

　　在印度农村小农经济占绝对优势，农业主要以个体农户为经营单位。据印度官方抽样调查，20世纪90年代占农户总数1.3%的大农户拥有全国14%的土地，占总数50%的最穷的小农只拥有1%的土地，还有23%的农户是雇农与半自耕农。而占农户总数57.8%的边际农户平均每户只占有土地0.39公顷。由于不断扩张的城市化，越来越多的小农丧失土地变成无地农,据1997年世界银行发展报告统计，印度的无地农占全国人口的35%[iii][3]。由于印度农业以传统农业为主，加之农村区域发展不平衡，印度北部和西部地区生产力水平较高，农民收入相对较高，南部和东部地区生产力水平较低。地区发展的不平衡造成了边际农、小农和大农之间的收入差距不断加大，从而也在一定程度上加剧了当地的社会矛盾。从宣布独立至今，为了保障农村大量失地农民的基本生活，提高农民的收入，缩小人均差距，改善农民的生存状况，印度政府主要采取了以下措施：

　　首先是保障农民的基本生活需求。在印度丧失劳动力的农民可以直接获得政府发放的津贴，以满足其最基本的生活需要；无房的农民可以获得政府的建房补助，以获得基本的居住场所。其他农户可以通过“信贷及补助计划”获得政府小额扶助资金进行住房改造。年收入在3.2万卢比以下的农户，可以获得1万卢比的补助和最高4万卢比的贷款用于住房建设。丧失劳动能力的老年农民可以获得政府发放的津贴。印度政府还对贫困人口实行低价粮食政策，贫困人口不需要按照市场价格购买粮食，可以以低于市场价的国家指定价格购买粮食。这些措施的实行一定程度上保障了农民的基本生活需求。[iv][4]

　　其次是制定向贫困农民倾斜的农业政策。印度农村的贫困问题非常突出，促使政府在经济发展过程中不断调整农村经济政策，主要是对农民的生产进行补贴，以提高农民收入。印度政府规定，邦政府要对农用柴油、灌溉用电给予财政支持。旁遮普邦规定，农民购买柴油的款项可以在出售农产品之后支付，生活在贫困线以下的农民可免费用电，一般农民可以免费使用灌溉用电。政府还对农用机械实行补贴政策，“九五”计划确定了一项重点推广电力农具和小型拖拉机的农业机械化项目，1997至1998年拨款2306亿卢比，补贴了31万台拖拉机。同时，印度政府在农村实施了反贫困计划、农村综合发展计划、农村青年职业培训计划、农村妇女和儿童发展计划和干旱地区发展计划。这些计划所需的资金分别由财政和贷款解决。[v][5]这些计划的实施对发展印度农业生产、解决贫困农民的生活发挥了积极作用。

　　三是积极发展农村养老保险和金融服务。印度农村对老人的赡养主要来自家族，人们也可以从各种宗教组织获得援助。但近年来，政府积极发展农村养老保险和金融服务。1988年，克拉拉邦为低收入的农村工人制定了一项不用交纳保险费的养老计划。同年，国家层面开始实施农村低收入工人无偿人寿保险计划，该计划由政府支付给工人300卢比的抚恤基金。政府每年还对每个65岁以上农村老年人发放5美元的养老金。印度金融农村金融体系在农村已建有庞大的网络，商业银行在农村地区建立了3.26万多家分支机构，基层农业信贷达到9万多家。自1976年印度政府颁布关于建立地区农业银行的法令以来，地区农业银行的分支已达1.4万多家。它对农民贷款实施一系列优惠政策，目的就是“满足农村地区到目前为止受到忽视的那部分人的专门需要”。印度还对农村金融机构采取了利率补贴计划，给定了商业银行农村信贷的差别利率，保证农民能够获得优惠利率。一项调查表明，在被调查的农民当中，只有2.9%的农民由于当地缺乏分支机构而得不到贷款支持。[vi][6]此外，政府还开展农村小额保险，实施农民寿险计划为农民提供中等水平的保障。[vii][7]

　　四是保障农业工人的工资收入。由于印度的农业工人大部分由经济和社会落后阶层所组成，是农村中最贫弱的一部分人，而印度的社会保险措施不包括这部分最困难的人群。因此，印度政府采取了一些专门针对农业工人的保障性措施。这些措施主要有：废除农业奴隶。《印度宪法》明文废除了长期存在于印度农村的农业奴隶和强迫劳动的制度，宣布如实行农奴制为犯法。实行最低工资法。1948年，中央政府通过最低工资法，并要求各邦政府在3年内规定出农业工人的最低工资。[viii][8]

　　这些社会保障措施的实施，解决了印度农民特别是贫困农民的基本生活问题，确保了农村社会的基本稳定。

　　二、印度农村的就业保障

　　就业是民生之本。通过保障和扩大就业以消除贫困是印度政府长期考虑和解决的问题之一。早在20世纪70年代初，印度政府就设立了一个专门委员会来制定解决农民失业问题的措施。该委员会提出了农村电气化、修建公路和农舍及小型灌溉工程等方案，以扩大农村就业。1973年，印度政府根据该委员会的提议，实施了以下措施：一是农村工程计划。该计划以修筑永久性民用工程为重点。二是边际农和农村劳动力计划。该计划是对农村的边际农等贫困家庭发放专项种植、养殖贷款。三是小农发展机构计划。由专门机构向小农提供农耕专项贷款，以此减少季节性就业不充分问题。四是综合旱地农业开发计划。该计划开展土壤保护、土地开发和水利等永久性工程。这些计划项目都是劳动密集型的，可为计划项目实施地区提供大量的就业机会。五是农村服务中心计划。主要是向失业的农机、电气等专业的大学毕业生和文凭持有者自谋就业提供援助，帮助他们在农村从事农技服务工作。六是地区发展计划。该计划涉及到在10个大型灌溉工程地区的基础设施建设，以此增加就业。七是促进农村就业的现金计划。该计划对包括治理水土流失、小水利、饮用水等各种劳动密集型和生产性的农村发展项目提供资金。该计划规定，在每个区设立的一个项目要向100人提供在一年里平均持续工作10个月的就业。[ix][9]

　　此外，印度中央政府还在1978至1980年间分配了270万吨粮食给以工代赈计划，使70%以上的劳动家庭和农村人口中的最贫困阶层受益，收入增加了17.17%；就业增加约10.9%。由于以工代赈计划收到了较好效果，从1980年10月起，印度政府将以工代赈计划更名为全国农村就业计划，由印度中央政府发起组织并提供50%的援助。该计划通过改造农村基础设施每年为农村失业者提供30至40亿个人/日的就业机会。据印度政府“七五”计划前4年的资料，1985—1986年度至1988—1989年度共支出294.0亿卢比，创造了14.77亿个就业人/日。[x][10]

　　随着以上计划实施的成效不断显现，增强了印度政府扶植贫困农民的决心。1989年4月28日，拉·甘地总理宣布实施贾瓦哈尔就业计划。由中央政府和各邦政府分别出资80%和20%为贫困人口创造就业就会。在1989—1990年度至1993—1994年度的5年间，该计划总共支出1107.2亿卢比，为大量农村无地农民解决了就业问题。后来这些计划发展为《国家农民雇用保障法案》。[xi][11]

　　进入21世纪，印度政府根据农村发展的实际情况又开始实施新的国家扶贫就业计划。这些计划主要包括：普遍农村就业计划。该计划自2001年88月15日开始实施，旨在促进农村就业机会。它规定政府每年下拨500吨粮食用以保证贫困人口的粮食需求。在农村地区修建社区基础设施，包括水利设施、乡村道路、教育医疗基础设施建设等，使农民获得就业机会和工资收入。该计划每年大约产生10亿人/日的就业机会。乡村自我就业计划。这项计划由始于1999年的农村综合发展工程及农村青年自我就业培训、农村地区妇女儿童发展计划以及水井计划等组成。主要通过商业信贷和政府资助的组合贷款来完成对贫困家庭的扶持。借助于非政府组织的帮助，印度已成立了100多万个自我帮助小组，10%以上已开始经营活动。具体做法是由社区自我就业委员会和村自治委员会挑选或开发具有市场竞争力的劳动密集型产业交给受益人去做。自我就业计划的受益人群主要是低种姓、部族和妇女。受助名额50%留给低种姓和部族，40%留给妇女，3%留给残障群体。国家以工代赈项目。该项目自2004年10月开始在全国150个落后县实施，它可以向受益家庭至少提供100天的就业机会，每日工资不低于60卢比。[xii][12]2005年，印度出台了《国家就业保障法》，开始实施具有法律保障的《国家农村就业保障计划》。据印度乡村发展部资料显示，2007至2008财政年度，该计划为3080万个印度剩余劳动力提供了就业机会，安排资金40亿美元，减免小农户贷款150亿元。[xiii][13]

　　这些计划的实施对印度农村发展产生了深远的影响，正如尼赫鲁所说，在印度消除贫困的关键是消除机会的不平等，这些计划恰恰为穷人提供了发展的机会。随着市场经济在印度的飞速发展，近年来“印度试图避免官僚政治的阻碍，开辟市场机会，就这一变革对经济扩张造成的预期影响而言，它基本上被认为是正确的做法，增加了经济产出和收入。”[xiv][14]阿玛蒂亚·森在分析这些扶贫计划时进一步指出，“失业保险并不是解决农村失业的可行方法，劳动密集型的公共劳动计划本身有助于处理这个问题。这些计划比失业保险计划对财政的需求少，对生产的阻碍作用有限，相对容易执行（部分由于它们是建立在单纯的‘自我选择’机制的基础上）。”[xv][15]

　　三、印度农村的医疗保障

　　尽管近年来印度农村医疗保障制度在某些人看来做得并不尽如人意，他们指出：“与其他许多发展中国家相比，印度的健康成就很差，尽管它的国民生产总值相当大一部分用在医疗保健上(如果把公共和私人的开支相加)。这种投入财力和获得成果的不成比例大多是因为公共医疗保健系统的功能不佳，尤其是在农村地区。在有些邦，医疗系统不过是荒凉的基层卫生所、肮脏的诊疗站、动机不明的医生和混乱的医院的集合体。”[xvi][16]但是，我们仍然可以从印度农村的医疗保障制度中发现一些可以借鉴的经验。

　　自独立以来，印度政府就致力于采取各种措施来改善人们的健康情况，1949年通过的第一部宪法明确规定，所有国民都享受免费医疗。为此，印度中央政府推行了全民免费医疗制度，建立了一套包括国家级医院、邦（省）级医院、地区级医院、县级医院和乡级医院五个层次的公共医疗服务体系。[xvii][17]长期以来，所有政府医院对任何看病的人，不论身份、国籍，一律免费，免费项目包括挂号费、检查费、住院治疗费、治疗费、急诊抢救费，甚至还有住院病人的伙食费。[xviii][18]多年来，印度政府认识到因为疾病导致的贫困问题是急需解决的社会问题，在连续十一个五年计划中都提到要提高农村医疗保障水平，解决农村人口看病问题。为了让印度国民，特别是居住在农村的贫困人口、妇女和儿童能够享受到高质量的医疗服务，政府建立了包括公共医疗系统、私人医疗部门的庞大的健康保健网络；培训了大量医疗救护人员；设立了包括印度医草药、瑜伽、同种治疗、物理治疗等具有印度地方特色的医疗机构，提高了人均预期寿命，降低了婴儿死亡率。[xix][19]

　　在农村，印度政府努力健全农村医疗网络，免费向穷人提供医疗服务。1951年，政府发起了“社区发展规划”建设农村基础医疗设施，这一规划投资兴建的医疗网络主要包括保健站142655个、初级保健中心23109个和社区保健中心3222个，免费为农民提供医疗服务[xx][20]。保健站设有男女保健员各一名，负责母婴健康、计划生育、预防接种和发放药品。每个保健站负责邻近村庄3000至5000个村民的保健服务，所需资金由印度的家庭福利部提供。初级保健中心由邦（州）政府负责建立和维持，一般是每2万至3万农民设一个，提供治疗、预防、家庭福利等医疗保健服务，每个保健中心还负责对6个保健站的监管工作。社区保健中心也是由邦（州）政府负责建立和维持，每10万农民配备一个社区卫生中心，中心配备完善的医疗设备和充足的医护人员，它是4个初级保健中心的上级转诊医院。[xxi][21]

　　2005年，印度政府颁布了新的“国家农村健康计划”，该计划决定将公共医疗支出从占印度国内生产总值的0.9%提高到2%—3%，各省和邦对公共医疗的预算投入至少每年提高10%，用以支持国家农村健康计划的各项活动。中央政府的资金直接下放到各州政府，政策还向一些重点扶植的落后省份倾斜。为确保农村医疗人员的数量，将医生的退休年龄提高到65岁，将录取医生的权利下放到区级政府，提高农村医生待遇，农村医院可以高薪雇用医生，让初级和高级的住院医生到“初级保健中心”和“社区保健中心”任职一定时间，以提高他们的技术水平。向“初级保健中心”和“社区保健中心”的医生和主要工作人员提供住宅设施和充足的住房补贴。在农村服务的医生子女在各级学校都可以优先录取，并且为在“初级保健中心”服务的医生提供持续的医学课程。[xxii][22]该计划还发动在村镇设置40万名“值得信赖的女性社会医疗积极分子（ASHA）”。在18个健康指标低、公共医疗设施不完备的省，平均每位积极分子负责1000名村民，以提高卫生保健的可利用性和可及性。这些积极分子是经过培训的社区志愿工作者，由村务委员会选出并对之负责。主要任务是加强社区机构医疗共给、生育服务和婴儿照料、预防饮水传染病和别的传染病、营养和卫生设施建设等。[xxiii][23]在国家农村健康计划中，病人可以免费得到医生的诊治和基本的常用药，即便遇到重大疾病需要输血或手术，患者也只需担负5%左右的费用。如果病人生活在规定的贫困线以下，还可以获得“全国健康优惠基金”的全免费治疗。[xxiv][24]医院还努力发挥印度传统医药的作用，积极提倡使用印药，在农村建立草药中心，对那些医院不能免费提供的药物，鼓励病人使用印度草药替代，降低穷人的治疗费用。[xxv][25]

　　此外，印度政府还大力推行农村医疗保险制度，引进私人部门和非政府组织帮助实现医疗保险的有效性。

　　在印度政府的不懈努力下，据印度计划委员会的《第十一个五年计划》显示，截至2007年，印度的婴儿死亡率降至28‰，母亲死亡率降至1‰，而在1991年婴儿低死亡率高达80‰。公立医院由2000年的4571家上升到2006年的7663家，增长了67.6%，床位从430539张增长到492698张，增长14.4%，不包括私立医院和非政府组织设立的医院。印度政府还不断对自己的卫生医疗系统提出批评意见，在《第十一个五年计划》中提出，今后要改变由中央集中计划代替地区分散计划的缺点，增强区域政策的灵活性；公共机构的建立要以居住环境为标准来划分，不再以人口来划分，增强区域扶持力度；要长远考虑疾病的防治，而不要动辄使用特效药；继续改变基层医疗组织的效率低下和混乱状态；继续充实医疗人员，设立新的医疗质量监督标准；增强动员机制，在水安全、卫生设施、医疗保障、营养改善等方面加大激励机制。[xxvi][26]

　　四、印度农村妇女儿童和残障人士的保障

　　印度十分重视农村妇女儿童和残障人士的保障问题。印度宪法规定，在农村自治机构中，妇女应占有席位的1/3，而其中1/3要保留给少数民族的“贱民”和妇女，1/3的自治机构官员和议长席位应保留给妇女等。[xxvii][27]但是由于性别歧视和历史原因，印度农村妇女的贫困状况仍然是一个不可忽视的问题，据印度《第十一个五年计划》显示，印度农村妇女的贫困率由1993—1994年的28%上升至2000年的29%。[xxviii][28]女性的死亡率也比男性高，而识字率却相对低，男性和女性享受到的医疗保健和营养差别大。[xxix][29]为了改变农村妇女的贫困状况，历届政府都对妇女发展问题十分重视。早在1953年印度中央社会福利委员会就开始推广农村妇女儿童福利计划，到1987年共实施了500多项服务项目。此外，1982年开始实施家庭顾问方案，帮助遭到暴行和受虐妇女儿童。对农村贫困妇女实行了宣传教育规划，主要内容是：确认农村妇女和贫困妇女的需求，促进妇女参与社会活动，有计划地为农村妇女提供讲坛，方便妇女交流经验和思想。[xxx][30]1995年，印度政府在全国范围内实施了《国家救助工程》，在这一框架之下，分别实施了《国家老年养老金计划》、《国家家庭福利计划》、《国家孕妇福利计划》，这些计划规定65岁以上贫困老人每月可以领取70—300卢比的养老金，因灾难丧失家庭收入来源的一次性发给补助10000卢比，生两个以下的19岁以上的孕妇，每次生产补贴500卢比等。[xxxi][31]政府还鼓励妇女扫盲，禁止结婚陪送嫁妆，设计寡妇的养老计划。对于残障人士的救助，主要有1995年通过了《残障人士（机会平等、利益保护和充分参与）法案》，内容包括对伤残工人的补偿、保险等。[xxxii][32]这些救助措施受到了穷人的欢迎。截至2005年，印度仍有44%的15岁儿童生活在贫困线以下，这些儿童面临营养不良、发展机遇缺乏等问题。[xxxiii][33]为尽早改变这一状况，印度1970年开始实施3至6岁儿童营养补充计划。中央政府还出台政策，在全国小学实行免费教育的基础上，条件好的邦中学也实行免费，学生可免费得到书本甚至免费午餐。[xxxiv][34]

　　总之，多年来印度政府致力于社会保障事业的发展，尤其是在农村取得了显著的成效,为改善农村贫困人口和弱势群体的生存状态和加快农村经济的发展提供了机遇，在彰显印度社会进步和人类进步的同时，也为其他发展中国家的社会保障提供了可资借鉴的经验。