一个国家的年金制度是一个国家社会保障网络的基本组成部分。由于人口的迅速老龄化和老龄保障成本的不断提高，年金制度对韩国而言的重要性，比许多其他国家更为突出。韩国目前的老龄赡养率为10%，预期到2020年将激增至18.9%，到2030年将高达29.8%。此外，传统的老龄家庭赡养制度呈现出衰退之势；而且，这一趋势在未来的几年中会变得更加显著。因此强化公共年金制度，推动私营年金市场的发展，是当前韩国面临的最为重要的政策问题之一。
一. 老龄收入保障制度的现状和问题
1.公共年金制度
（1）现状
国民年金制度
国民年金制度1988年颁行，覆盖面为雇佣10名（含）以上员工企业的工人。1999年，强制性覆盖面扩大到雇佣5名（含）以上员工的企业。1995年，覆盖面进一步扩大到农民、渔民和农村地区的自雇者。1999年，最终把城市地区的自雇者也包括在内。国民年金制度覆盖面的迅速扩大导致的后果，是参保人数从1988年的433.3万人，激增至2003年的1718.1778人。但是，参保者中有大约四分之一的人，即455.4万人，由于种种原因被免除了强制缴款义务。因此，公平地讲，“国民”年金时代尚未到来。
至2003年止，由于参保人数的迅速增加，以及缴费标准从工资额度的3%提高到9%，国民年金的资金储备也一直在迅速增加，而且由于受益者人数少，支出额的增长也有限。2003年，国民年金的储备额高达132万亿韩元，约占国内生产总值的21.1%。但是，储备资金的这种增长并不能保证国民年金具有长期的稳定性。这种增长反映的仅仅是国民年金发展的早期阶段。
正确地估价财政稳定性，应该考量未来年金支付所需储备总额与年金管理公团实际掌握的余额之间的差额，换言之，就是要考虑到年金隐含债务的总量。据估算，年金的隐含净债务到1998年底已经超过了120万亿韩元。
国民年金财务脆弱性的根源，是该项制度的结构不平衡。国民年金最初确定的受益水平为，参保人缴费40年即可获得平均工资的70%。如此之高的受益水平所需要的缴费标准是22－24%，远高于目前9%的缴费标准。如果这种缴费与受益的不平状态保持不变，那么到2020年国民年金的年度支出就将超过年度收入，而且很有可能到2031年前后，国民年金的储备基金就会枯竭。为了解决这个结构性问题，1997年组建了国民年金改革委员会（National Pension Reform Board）。政府接受了该委员会的部分建议，于1988年修订了《国民年金法》，把平均收入替代率从70%减少到60%，并将把享受年金给付的最低年龄从60岁逐渐提高到65岁，缴费标准也将从2010年开始每五年调整一次，以缩小缴费与给付之间的差距。
这项改革预期有助于恢复国民年金长期的财务稳定性。据国民年金改革委员会估算，年金储备与年度支出的比率到2040年为9.9，到2050年为8.8，到2080年为8.7。但是这些估算的依据是这样一个假定，未来的缴费比率将会逐渐提高，到2025年达到19.1。如果当前9%的缴费比率维持不变，预期到2040年年金基金就将枯竭。把目前的缴费标准提高一倍以上，肯定会招致参保者的反对，还会给就业和生产率的增长带来负面的影响。因此，必须考虑国民年金改革委员会提出的削减年金给付标准的方案。
公务员年金制度 (Government Employees Pension Scheme, GEPS)
公务员年金制度颁行于1960年，是韩国最早实施的公共年金制度。公务员年金的参保人数，实施之初为23.7万人，到1997年已经增至98.2万人。由于在最近的政府改组中被裁撤的人员和提前退休的人员有所增加，所以公务员年金的参保人数现在呈减少的趋势，而且这一趋势将持续到的2003年。与此同时，享受公务员年金给付的人数占缴费者人数的比例，也将从1980年的0.3%，提高到2003年的19.2%。
在过去的四十年间，公务员年金制度经历过数次修订。制度实施之初，交费的标准是公务员月工资额度的4.6%，由国家和公务员平均分担，目前，缴费标准为17%。享受年金给付的最低年龄，1960年确定为60岁，1962年一度废止，所有退休者无论年龄大小，退休后即可享受年金给付。1991年，一项与私营部门退职金制度相类似的附加退职金制度开始实施，其部分资金1995年前由政府提供，1996年起，其资金全部由政府提供。
1995年，公务员年金第一次出现了赤字，显现出财务状况不稳定的早期征兆。1998年，大批人员退休（约比此前各年平均退休人数多20000人），年金给付总额大幅增加，年金赤字也由1998年的1.4万亿韩元激增至1999年的2.8万亿韩元。
1996年，政府把缴费标准提高到13%，1999年再次把缴费标准提高到15%。但是这些措施尚不足以避免危机。据估计，年金基金到2001年左右将会彻底枯竭，而年金的赤字将会出现激增的态势，2005年为1.8万亿韩元，2010年为6万亿韩元，到2020年赤字将高达31万亿韩元。实际上，由于缺乏流动资金，2000年公务员年金即无法履行其给付义务，不得不向政府借款1万亿韩元。今年政府将不得不提供更大数额的资助。
总之，公务员年金正面临着财务不稳定的困难。造成这种局面的短期因素，是公共部门改组所带来的年金给付支出的急剧增加。但是，根本的原因则在于，年金结构的不平衡。公务员年金的替代率为参保30年人员退休前月工资的70%。年金给付的标准，与美国(56%)、法国(60%)和德国(56%)等其他国家公务员年金制度相比，则要高出很多。在过去的40年间，韩国政府热衷于在保持低缴费标准的情况下提高年金的给付标准。例如，1960年把享受年金给付的最低年龄确定为60岁，随后短暂地取消了最低年龄的限制。取消享受年金给付最低年龄限制，被看作是造成公务员年金制度财务不稳定的重要原因之一。政府还不断增加计算年金给付的工资基数。其结果，就是形成了这种难以为继的高收益和低缴费的局面。
私立学校教师年金制度(Private School Teachers Pension Scheme, PSTPS)
私立学校教师年金制度制定于1973年，1975年付诸实施，比公务员年金制度的实施晚了15年。这两项制度在结构上非常类似，因为这两项制度面临着同样的财务问题。1982年，也就是该项年金制度实施的7年之后，享受该项年金给付的人数是13人，2003年增加到17900人，年增长率为22.4%。人数的增加反映了参保者的迅速老龄化。1975年，私立学校教师年金制度的参保人数是40347人，2003年增加到225354人，年均增长率是6.6％。1982年，仅有0.1％的参保者参保时间超过20年。但是到2003年，这一比率将增加到21.0％。这些参保者退休后，肯定会给该项制度带来沉重的财务负担。
到2003年底，私立学校教师年金的累计储备为5.73万亿韩元，大致相当于当年总支出的8.1倍。但是，应该指出的是，这是1975－2003年间的累计储备，这一时期的年均储备增长率是24％，而同期的年均支出增长率为48％，远高于储备增长率。如果支出按照这个速度持续增加，私立学校教师年金制度将不可避免地出现财务危机。此外，年金给付占缴费的比率，1975年为2％，1985年增至49％，1999年将最终超过100％。如果不做出结构上的调整，到2020年代中期，私立学校教师年金制度将会出现赤字，其前景与公务员年金制度一样，也会陷入基金枯竭的境地。有人做过估算，照目前的趋势发展下去，私立学校教师年金的基金将于2016年彻底枯竭。
军人年金制度(Military Personnel Pension Scheme, MPPS)
军人年金制度始设于1960年，当时是公务员年金制度的组成部分，1963年两项年金分别成为独立的制度。军人年金制度的结构与公务员年金制度相仿，但显著的差别是参保者的平均服务年限。公务员的退休年龄为55—63岁，而军人的退休年龄要小得多，因此缴费的时间更短而享受给付的时间更长。此外，参加过战争的军人参保者（例如越南战争），战争期间的服务年限可按每一年额外增加两年计。
实际上，从1970年代中期以来，军人年金一直在接受政府的直接资助。20003年，政府的补贴高达595.3万亿韩元，成为政府预算的沉重负担。1995年，政府的补贴在预算总支出中所占的比重为1.3％，占整个国防预算的5.7％。1972年，年度支出就已经超过了年度的收入。支出与收入的比率，1980年为253％，1985年为289％，2001年为261％。如果不对军人年金制度的结构做出重大调整，将来年金的财务状况只会继续恶化。
（2） 问题
不平衡的结构与脆弱的财务
如前所述，公共年金制度最严重的问题，在于给付和缴费之间的结构不平衡所导致的长期财务不稳定。这个问题在军人年金、公务员年金和私立学校教师年金等公共职业年金制度上表现得尤其严重。虽然国民年金制度的财务不稳定的程度略低一些，参保者人均赤字较少一些。但国民年金的赤字也是不可忽视的问题，因为国民年金的规模比其他三项年金规模的总和还要大。
国民年金给付的计算办法与职业年金有所不同。国民年金的给付计算办法由两部分构成，一为基本部分，一为与收入挂钩的部分。第一部分与个人的收入无关，所有受益人均可领取同等数量的给付。公共职业年金制度的给付则完全与收入挂钩。
国民年金与职业年金的平均给付标准也不一样。例如，假定两个人参保的是不同的年金制度，两人同为缴费20年，国民年金参保者的受益标准是其参保期间平均月收入的30％，而另一位职业年金的参保者的受益标准则是退休前月收入的50％。国民年金与职业年金还有其他方面的不同，例如给付指数化、享受给付的最低年龄和遗属年金，等等。
总体而言，职业年金的受益水平要高于国民年金。这种状况提出了一个令人不适的问题：（包括低收入的工人在内的）一般纳税人是否在为职业年金参保者的收益交钱，尽管作为整体的职业年金参保者的工资水平更高。显然，任何社会保险制度都不愿意出现这种不平等的情况。要使职业年金制度具有财务上的可持续性，使其受益水平与国民年金看齐，就必须对职业年金制度的给付和缴费结构进行大幅度的调整。
覆盖范围扩大的速度过快
如前所述，国民年金的覆盖范围1999年扩大到了都市地区的工人。由于准备不足，覆盖范围的急剧扩大，使许多穷人、自雇者和低收入的工人没有被纳入年金制度。此外，由于估价自雇者直接收入水平存在技术上的困难，受雇者与自雇者之间的平等问题没有得到适当的保证。不适当的估价扭曲了国民年金制度参保者之间的收入再分配。1999年的2月到4月之间，都市地区4025位自雇者向当局报告的平均月收入为84.2万韩元，还不到受雇者平均收入（142万韩元）的60％。显然，大部分自雇者没有如实地申报自己的收入。
韩国卫生与福利部一直在努力做出正确的收入估价。到1999年底，都市地区自雇者申报的平均收入逐渐由84.2万韩元增加到95.6万韩元。但是，自雇者的申报收入仍然低于受雇者收入的70％，远低于卫生与福利部提出的基准水平。
由于估价机制不完备，这种情况短期内不可能得到改善。如果缴费的标准从收入的3％逐渐提高到9％，将会进一步促使自雇者低报自己的收入。分享国家税务局的信息对解决这一问题会有所帮助，但是，国家税务局的收入估价手段也是有限的。此外，因劳动力市场流动性提高而导致的非正规就业人数的增加，也会使估价工作更加复杂。
因此，年金制度必须进行着眼于长期的结构性改革。有人建议，应该本别建立自雇者和受雇者的年金，两项年金基金分别独立管理。但是，这也不能从根本上解决问题，因为这是一个关乎如实申报者与不如实申报者之间分配的问题，而不是自雇者与受雇者之间收入分配的问题。
此外，有许多低收入者、自雇者和临时工没有被纳入国民年金制度，被排除在国民年金制度之外的人有463.8万人之多，或者说这部分人大致相当于862.4都市地区参保者的54%。这部分人中，有346.8万人极为贫困，根本无力支付保金。他们中的许多人不是仍然被排除在国民年金制度之外，就是由于缴费时间短而受益水平相当低。如果将来不能适当地处理这个问题，仍然把这些最需要得到老龄收入保障的人排除在外，那么国民年金制度就失去了社会保障网络的意义。
不适当的缴费和给付标准
尽管1998年对收入替代率作了调整，但缴费时间超过40年的参保者的收入替代率仍然高达60%。与美国（41%）、英国（40）、法国（50）和加拿大（40）等其他国家相比，这个比率相当之高。如果把退职金计算在内，收入的替代率可高达80%。另一方面，如果要使退休者维持适当的生活水平，适当的退休后收入大致应为退休前收入的55－70%。
削减退职金并把部分退职金转变为年金给付，是减少两项制度和降低替代率水平的好办法。实际上1988年国民年金制度颁行时曾有过把这两项制度部分地合并在一起的计划，但是1998年修订时没有经过充分讨论，政府就单方面地放弃了这项计划。把国民年金制度和退职金给付支付制度合并在一起，还能限制劳动力成本的攀升。由于缴费基数有上限，所以国民年金制度具有递减的性质，。因此，对低收入工人的就业机会影响更大。在许多劳动力市场相对灵活的经济合作与发展组织的成员国中，巨额的社会保障成本是造成高失业率，尤其是没有技能的低收入工人的高失业率的主要原因之一。
韩国近年来颁行了各种社会保障制度，也扩大了一些社会保障制度的覆盖范围，所以，韩国也存在着这种非工资性的劳动力成本的问题。韩国社会保障制度的总体缴费标准为15%，雇主缴纳的部分超过7%，与其他经济合作发展组织的缴费水平大致相当，如果把企业退职金（大约为月工资的8.3%）计算在内，雇主缴纳的部分超过15%。由于近期医疗保险保费的提高，以及预期在未来的25年里国民年金缴费标准将提高一倍以上，雇主承担的部分还将进一步提高。劳动力成本的增加很可能会给雇主雇佣工人带来负面的影响，导致失业率的攀升。
2. 退职金制度与企业年金制度
（1） 退职金制度
退职金制度又称为强制性退职金制度，其根据是1953年颁布的《劳工标准法》的第28款。现在，该款涉及的范围雇佣5人或5人以上的企业。连续服务一年以上的工人退休时，即可按每服务一年相应于一个月基本工资的标准一次性领取一笔退职金，基本工资按退休前三个月的平均工资计算。
因此，目前的退职金制度相对而言有利于在一家企业长期供职的高收入工人，没有为大部分工人提供充分的老龄收入保障。至少在1995年实行失业保险制度之前，被解职的工人常常把退职金用作谋职期间的生活费。
（2） 企业年金制度
1997年3月修订的《劳工标准法》允许雇主把退职金制度转变为企业年金制度。1999年4月保险公司开始出售各种企业年金。
目前，退职金制度的覆盖面仅为经济活跃人口的30%，远低于美国（50%）、日本（39%）和法国（100%），与英国（29%）大致相当。所有雇佣30人以上的企业中有98%的企业建立了退职金制度，其中25%的企业的退职金制度具有递增的结构。低覆盖率表明，现在普遍实施企业年金制度还为时过早，因为雇主支付的成本过高。
尽管推动颁行企业年金制度的努力一直不曾停歇，但企业年金制度的进展却相当缓慢。从工人角度来说，一次性领取的退职金和企业年金这两项制度的优劣，取决于这两项制度提供的收益保障和收益水平。如果雇主不遵守《劳工标准法》，或者把基金挪作他用，收益保障就会有风险。但是，这些问题即使不实行企业年金制度，也可以通过保障雇员退职金的办法予以解决。例如，可以采取强化工资保障制度，或者是授权外部机构对基金进行管理。另一方面，应该重视单个工人之间受益水平的差别。对于在小公司短期供职的人来说，保障而不是受益水平具有更重要的意义，而对在大公司长期供职的人来说，受益水平则具有更重要的意义。因此，不加区别地采取推进企业年金制度的政策是不适当的。
3. 个人年金制度
1994年以来，金融机构已经发售了各种个人年金计划。由于有大幅度的税收优惠，个人年金的税后回报率相当之高。即使在缴费5年之后退保，参保人所获的回报在同样具有风险的情况下也要高于任何其他金融投资。个人年金市场增长迅速，各种金融机构争夺市场份额的竞争激烈。一般而言，银行提供的个人年金计划含有向参保人贷款的方案，保险公司提供的个人年金计划具有合年金与保险为一体的特点，投资信托公司提供的个人年金计划则承诺给与参保人比银行和保险公司更高的回报（当然风险也会更高）。目前，大部分个人年金计划，参保人均可在缴费期未满的情况下提前终止。削夺人确实提前终止了个人年金计划，因为他们认为，个人年金计划时一种投资，而不是保障自己老年收入的手段。过多的税收优惠和云逊提前终止计划，主张了参保人的这种态度。如果这些问题得不到解决，就不能指望个人年金实现其保障参保人退休后获得可靠收入的最初目标。
二. 老龄收入保障制度改革的任务
1.调整公共年金制度的结构
(1) 国民年金制度
国民年金制度存在的财务脆弱性、难以评估自雇者的收入以及大批穷人被排除在年金制度之外等问题，要求对国民年金制度的结构进行重大的改革。为了解决这一问题，政府于1996年6月成立了隶属于社会保障委员会的国民年金改革委员会，该委员会由30余位来自公共和私营部门的专家组成。经过多轮讨论，专家们于1997年6月提出对国民年金制度进行全面改革的计划。
这项改革计划的内容包括，现行年金制度中的一次性给付的部分和与收入挂钩的部分应该分别设立，国民年金制度应该由两个层次构成，第一个层次为基本年金，第二个层次是与收入挂钩的年金。基本年金的覆盖面为年满18岁的每一位韩国国民，不应把任何一位国民排除在国民年金制度之外。基本年金给付标准的确定，与人们的收入状况无关，但应保障最低的生活支出。基本年金的收入应部分或全部来自税收，这将缓解收入申报不实的问题。
年金与收入挂钩的部分应该交由资金充裕且独立于基本年金的机构管理。这一做法将有助于保障年金制度财务的稳定性，减少年轻人向老年人的代际转移。如果企业已经建立自己的年金制度，而且给付水平与国民年金制度中与收入挂钩部分的给付水平相当，应当允许它们退出与收入挂钩的年金制度，以促进私营年金市场的发展。此外，朝鲜半岛最终实现统一后，基本年金制度应该迅速覆盖北部朝鲜，与收入挂钩的部分也应逐步地扩大到北部朝鲜。
国民年金改革委员会的这些建议，由于卫生与福利部的反对，并没有在1998年的修订中得到适当的反映。但显而易见是，年金参保者和既得利益者的抵制越强烈，改革取得成功的可能性也就越小。按照国民年金改革委员会的建议，现在迫切需要对年金制度进行早期阶段的改革。
（2） 改革公共职业年金制度
要大幅度地调整职业年金制度的结构，提高缴费标准和降低年金给付标准，是必不可免的措施。降低年金给付标准可以采取各种方法，例如，设立享受年金给付的最低年龄，强化收入检验，以及调整给付标准的计算方法，等等。
提高缴费标准
提高缴费标准可以极大地改善职业年金制度的财务状况。但是，如果不同时采取其他措施，提高缴费标准并不是适用的解决问题的办法，因为提高缴费标准，就必须把公务员和私立学校教师目前15%的缴费标准提高到30%以上，把军人目前15%的缴费标准提高到50%。因此，应该把关注的焦点放在降低给付标准上，而不是放在提高缴费标准上。
推迟领取年金给付的最小年龄
现行的年金制度对领取年金给付的年龄限制相当宽松，参保人退休越早，对年金制度的贡献越小，所获的年金给付也就越多。例如，军人的平均退休年龄是45岁。他们缴费的时间短，而享受给付的时间长达大约30年，这实际上是造成军人年金制度财务不稳定的重要原因。大部分公务员的退休年龄是55岁，这也是一个相对而言比较年轻的年龄，因为80%以上的年金参保人的退休年龄是60岁。要减缓早退休者与晚退休者之间的不平等状况，缓解财务上的压力，就应该把享受年金给付的最低年龄逐渐提高到65岁，与国民年金制度的最低年龄拉齐。
加强生计检验
各项公共年金制度均有关于给付中止的规定。按照这种规定，如果参保人退休后找到有收入的工作，例如再就业，其年金给付就将减少或中止。这项规定的目的，是在满足老龄收入保障基本需求的情况下，减少年金给付不必要的负担。就目前的职业年金制度而言，参保人退休后如果在公共部门再就业，年金给付就将减少到50％。但是，如果参保人退休后在私营部门再就业或成为自雇者，仍可领取全额的年金给付。这种规定不仅不公平，还会危及年金制度的财务可持续性。因此，年金给付中止的规定必须扩大范围，把在私营部门再就业和成为自雇者的退休人员包括在内。
调整给付的计算方法
职业年金给付标准的依据是退休前的月工资额，而不是像国民年金那样以就业期间的平均工资为依据。由于退休前的工资要高于就业期间的平均工资，所以这种安排会增加职业年金的财务负担。此外，在这种安排下，贡献与受益的边际联系不甚密切，因为与退休前工资相比，就业期间的平均工资能够更确切地反映参保人贡献。因此，必须改变公共职业年金给付的计算方法，把就业期间的平均工资作为计算给付额度的依据。
用指数化来保证年金给付实际价值的办法也应该改变。国民年金给付指数化采用的是消费者价格指数(consumer price index, CPI)，而各项职业年金给付的指数化是以工资的增长为依据。就后一种情况而言，劳动力市场的条件和工资制度的变化对年金给付的影响更大，而实际购买力的变化对年金给付的影响则较小。例如，1980年代末，公务员工资的迅速提高，使已经退休者的年金给付也迅速提高，加剧了职业年金制度的财务不稳定状况。年金给付指数化的基本目的，是维持年金给付的购买力，所以年金给付的指数化应该以消费者价格指数(CPI)为依据。对年金给付计算办法的这些调整，还能使年金给付免受某些情况的负面影响，例如因削减预算而导致的削减工资。
建立公共年金制度之间的联系
公务员和教师退出一项年金制度并加入另一项年金制度时，可以把享受年金给付的权利带入新加入的年金制度。但是，国民年金制度与职业年金制度之间就没有这种联系。例如，如果一位参保者从公共部门转到私营部门，他/她就必须终止自己的职业年金，重新加入国民年金制度。享受年金给付的权利不能随人转移，使流动性较大的工人处于一种不利的境地，也限制了人们在公共部门与私营部门之间的流动。因此，在国民年金制度与职业年金制度之间建立适当的联系，具有重要的意义。就短期而言，可以改变规则，可以把参保人就业期间在不同的年金制度中的缴费时间相加，作为该参保人的总缴费时间，这个总缴费时间即可作为该参保人领取年金给付的依据。但就长期而言，必须有一种更为全面的办法。例如，像国民年金制度那样，把职业年金制度改为一种两个层次的制度。此后，各项年金制度的基本部分可以合并为一个普遍覆盖公共和私营部门的基本年金制度。而与收入挂钩部分的国民年金、职业年金，则可看作是可参加也可不参加的制度。
2. 推动企业年金制度的发展和建立企业年金与国民年金的联系
(1) 可供选择的模式
企业年金是三支柱收入保障制度的支柱之一，应该积极推动企业年金制度的发展。目前的一次性退职金应该转变为企业年金，并使之与国民年金制度建立有效的联系。在企业年金与国民年金之间建立联系，可供选择的方式有三种。其一，企业年金可以独立于国民年金设立，在税收上给予企业年金以优惠。这可以称之为相互独立的模式，美国采用的是这种模式。其二，允许建立了合格企业年金制度的企业“承包”或“退出”国民年金制度中与收入挂钩的部分。这可以称之为部分替代的模式，英国和日本采用的是这种模式。其三，公共年金制度完全私有化。这是完全替代的模式，智利、阿根廷和某些拉丁美洲国家采用的是这种模式。
独立的企业年金制度
独立的企业年金制度与公共年金制度没有任何直接的联系。在这种模式下，企业按照给定的条件建立自己的年金制度，即可享受税收的优惠。给定的条件包括：年金基金外部管理，年金给付超过明确规定的最低限额，财务稳定，给付有保障。税收优惠分为几个阶段。缴费阶段，雇主和雇员的缴费全额免税。投资阶段，年金基金的投资回报也免税。年金给付阶段，年金给付应纳税，但税率不应高于现行退职金的税率。
设立独立的企业年金制度，是把一次性给付制度转变为企业年金制度最便捷的办法，但是，这种办法也有不足之处。第一，现在的收入替代率已经很高，设立独立的企业年金制度可能会进一步提高收入替代率。雇主的缴费标准也可能会进一步提高。目前，雇主的综合缴费标准为12.8％（国民年金为4.5％，强制性退职金为8.3％），预期将来会提高到20％。由于设立企业年金而增加额外的负担，显然是不合适的。
第二，税收优惠不足以让雇主把现行的退职金制度转变为企业年金制度。几乎没有那个雇主把退休储备金全部存放在自己的公司之外。实际上，退职金储备常常被用作运营资本，即使存放在公司之外，也常常被用作贷款的抵押。如果设立了企业年金，这样的做法将无法继续。而且，不挂年税收的优惠程度有多大，在大多数情况下，都无法弥补运营资本和抵押贷款的损失。
退出
在部分替代模式下，设立了符合企业年金制度要求的企业，可以退出国民年金制度中与收入挂钩的部分。在给付标准确定的情况下，符合条件的企业年金，系指在给付标准和缴费标准上同国民年金与收入挂钩部分大致相当。日本和英国等一些国家都曾采用过这种退出制度。
退出制度在许多方面看来，都是一个比独立企业年金制度更好的选择。类似制度的重复（国民年金制度与收入挂钩的部分和企业年金制度）可以限制到最小程度，可以降低退休者的收入替代率和减轻雇主的负担。雇主也对建立企业年金有更大的积极性，因为设立了企业年金制度就可以不再履行向国民年金制度与收入挂钩部分缴费的义务，向退职金储备缴费也可以简便地转为向企业年金缴费。
私有化
智利、阿根廷等若干拉丁美洲国家的事例表明，公共年金制度的私有化可以极大地推动私营年金制度的发展。但是，韩国立即对公共年金制度实行私有化，也存在着若干限制。第一，金融市场不稳定会限制年金资产私人管理的给付。就极端的情况而言，参保人退休后会发现，由于市场的衰落和自己管理不善，自己的年金储蓄账户没有足够的资产。从理论上讲，政府没有义务保证年金的收益，但在现实中，政府永远也摆脱不掉老龄收入保障的政治职责。目前，韩国的金融市场没有出现稳定的迹象，而且也不具备保障年金制度私有化的充分透明度。
第二，私有化可以恢复年金制度保险统计的平衡，但年金给付标准必须维持在大大低于目前承诺的水平上。对这种变化的政治抵制是难以克服的。处理当前国民年金累计隐含债务的过程，也说明政治抵制是难以克服的。不实行私有化，这些债务将由参保人承担，而实行私有化，这些债务将由纳税人承担。这种负担以税收的方式体现比以缴费方式体现更为明显。私有化将引发一场由谁承担和怎么承担这些债务的辩论。
（2）建立企业年金与国民年金之间联系的建议
如前所述，在韩国建立企业年金制度最适当的方式，是设立退出制度，以及在企业年金制度与现行的国民年金制度之间建立联系。
英国有长期实行企业年金制度的历史，而且有保护参保人权利的复杂制度机制，可以成为韩国不错的样板。日本也可以成为韩国不错的参照样板，因为日本已经把退职金制度转变为企业年金制度，而预期韩国也将采取类似的措施。
引入退出制度的关键问题之一是，企业年金制度应该多大程度上取代国民年金制度中与收入挂钩的部分。这一问题取决于每一个国家面对的特定情况。笔者认为，现行的国民年金制度应予维持，企业年金制度的受益水平，应该以目前退职金制度的缴费标准为基础。
在确定企业年金制度取代国民年金制度与收入挂钩部分的程度之前，应该首先确定老龄收入的适当水平。当然，收入替代水平没有一个客观和绝对的标准。但普遍的看法是，老年人的必要收入要低于年轻人的必要收入，这是由于老年人的税收负担比年轻人低，储蓄和花销也比年轻人少。此外， 公共年金制度或企业年金制度，都没有必要保障100%的必要收入，因为大部分人都有个人年金或其他的储蓄。
据估算，退休后的适当收入大致应为退休前收入的55－70%，但工作时间超过40年的参保者，其退休后的实际收入替代率大致为85%，其中的60%来自国民年金，25%来自退职金。因此，收入替代率需要至少降低15%。如果把国民年金与收入挂钩部分减少一半，则国民年金的收入替代率将从60%（30%为与收入挂钩的年金，30%为基本年金）降低到45%（15%为与收入挂钩的年金，30%为基本年金），而且收入总替代率将85%降低到70%。这一替代率处于55－70%的高端，按照前文所述是一个适当的替代率。因此，如果用企业年金取代退职金，用企业年金取代国民年金中与收入挂钩部分的一半，是一个可取的方案。
参保人退出国民年金与收入挂钩的部分，其国民年金的缴费标准应该降低。如果国民年金9%的缴费标准能够保证保费收入和给付的平衡，只需把保教费标准减少25%，从9%降低到6.75%即可。但不幸的是，国民年金制度的收支已经出现了严重的不平衡。要恢复收入的平衡，就必须逐渐把缴费标准提高到20%。如果有可能把缴费标准提高到20%，国民年金制度最终能够实现收支的平衡，我们认为，退出国民年金制度的参保人，其缴费标准应该减少25%。
3. 年金储备基金的私营管理
2000年，包括国民年金在内的公共年金基金的总额达为55万亿韩元。基金的总额在最近将来还将呈现激增之势，2010年将达到500万亿韩元，2020年将达到1000万亿韩元，2040年将达到2000万亿韩元（按1995年不变价格计）。公共年金制度的成功，取决于对这笔巨额储备的有效管理，对这笔巨额基金的有效管理，还将促进韩国金融市场的发展和国民经济的稳定增长。
近年来，超过2/3的国民年金储备被政府用于各种政府项目。储备的其余部分由国民年金管理公团管理，被投资于债券和股票。但是，非职业管理的做法引起了公众对国民年金制度本身的不信任。目前政府垄断国民年金储备管理的做法在今后既不可取也不可能。缺乏专业技能造成的行政效率低下以及政治对基金的干预，不仅会损害到基金自身，还会危及金融市场和国民经济。世界银行指出，在政府垄断管理权的情况下，任何国家对年金基金的管理都不可能成功。
最佳的替代办法，是把年金储备基金的管理以合同的方式分别承包给私营部门的管理机构。这种分散的管理会促进私营部门管理机构之间的竞争，会促进金融市场的发展。
三. 结语
学界的专家们一直在批评公共年金制度在结构上的弊病，财务上的脆弱和基金管理上的低效。但由于不同利益群体不能达成一致，必要的改革措施一直未能付诸实施。如果这些问题得不到解决，那么将来它们肯定会成为经济和社会的巨大负担。本文考察了韩国公共年金制度的现状和存在的问题，并探讨了各项改革建议。本文的主要观点概括如下。
第一，现行的国民年金制度存在三个基本问题：由于给付和缴费标准不平衡导致的财务上的脆弱；没有把大部分穷人纳入制度；难以评估自雇者的收入。要解决这些问题，必须对年金制度的结构进行重大的调整。1997年国民年金改革委员会提出但未被政府接受的建立两个层次年金制度的建议，必须给予认真的考虑。以税收为基础的基本年金，即国民年金改革委员会所提方案的第一个层次，可以解决前文提出的第二和第三个问题。与收入挂钩的年金资金充足，能够解决前文提出的第一个问题，使国民年金制度财务方面的脆弱性得以改善。在向新制度发展的过程中，国民年金和退职金的综合收入替代率应该下调，因为目前的水平过高。
第二，公共职业年金制度目前已经陷入财务危机的边缘，必须做出重大的结构调整。如果不进行结构上的调整，公共职业年金制度将来必将成为政府财政的沉重负担。要解决这个问题，仅仅提高缴费标准是不够的，还要采取各种降低受益水平的措施，例如降低年金给付标准、规定享受年金给付的最低年龄、调整给付的计算方法，等等。此外，还应研究把国民年金与公共职业年金相互联系得方法，以使不同的年金享受资格具有可转移性。
第三，多重支柱收入保障制度包括国家、企业和个人三个方面的作用，应该推动企业年金制度的发展。为此，应该积极鼓励把目前的退职金制度转变为企业年金制度。与此同时，应该在国民年金制度与企业年金制度之间建立有效的联系，以避免重复给付，以降低劳动力成本。英国、日本等国的经验表明，可取的做法是，允许企业退出国民年金制度中与收入挂钩的部分，建立自己的年金制度。这种退出制度，应该把综合收入替代率保持在适当的水平，同时，应该积极鼓励企业随着负担的减轻把退职金制度转变为企业年金制度。
注：本文摘译自韩国开发研究院第34届大会的论文集《经济冲击与政策问题》第四编第十一章《韩国年金制度的改革》，本文系中央编译局社科基金A类项目“亚洲国家和地区社会保障制度研究”批准号：07A04的阶段性成果
（来源：《当代世界与社会主义》2008年第6期）（译者单位：中央编译局世界所）
