一、问题的提出
新加坡总理李显龙在该国2007年的国庆演讲中提到了修改中央公积金制度, 他列举了公积金局现在面对的一个双重挑战, 即随着人口平均寿命的延长和家庭规模缩小带来的人口与劳动队伍老化问题。到2030年, 每5名新加坡人中就将有1人是60岁以上, 如果不未雨绸缪, 必将给国家和工作人口带来巨大压力, 所以, 人口老化成为促使公积金制度改革加速的动力之一。这次改革顺应了时代的呼唤, 是一项积极的改革, 但同时也引起了一些国民的质疑, 议员们在国会讨论中也各执一词。那么, 新加坡政府修改中央公积金制度的原因何在? 采取了哪些新的调整措施? 本文将作简单分析。
二、新加坡中央公积金制度
新加坡中央公积金制度是一种独具特色的社会保障制度。作为一种社会福利制度, 即所谓“退休基金社会主义”制度, 实际上是一种强制性的长期储蓄。政府通过这一制度有效地调控消费基金, 解决职工购买住房和退休后的养老问题。 新加坡中央公积金制度建立于1955年, 当时新加坡还是英国的殖民地, 人民生活困苦, 特别是居住条件很差, 失去工作能力的人缺乏社会保障, 为了逐步改变这种状况, 同时又避免政府承担财政责任, 于是立法建立了这种自助性的保障模式。1965年独立后, 新加坡政府继承了这一制度模式, 目的是为雇员退休后或不能继续工作时提供一定的经济保障。经过40多年的发展, 新加坡公积金制度现已发展为向社会成员提供养老、医疗、储蓄等保障项目的社会保险制度, 其覆盖范围也从公共和私人部门内的雇员扩大到自雇者。经过多年的实践, 已被证明于国于民都是有利的, 对调控国民经济起着重要的作用, 提供了经济高速发展的资本; 对新加坡的金融体系、对节制消费、抑制通货膨胀都有着巨大的影响力和明显的作用。
但是, 中央公积金作为一种长期储蓄替代了社会福利的保障费用, 它是不允许被随便动用的。这就有可能造成过度的储蓄必然导致需求的减缩。随着在公积金交纳率不断提高, 公积金累积额急剧增加的情况下, 人为的、强制的限制国内消费的扩大, 就会造成经济衰退。而且, 随着劳动力的老化, 一次领取公积金结存总额的会员将越来越多, 这些都是新加坡中央公积金制度潜伏的危机。随着经济社会发展, 新的挑战不断出现, 特别是在全球老龄化问题日益突显的今天, 这种养老制度越来越跟不上新加坡老龄化的速度, 这使得新加坡政府决定调整和改革公积金制度。
三、新加坡中央公积金制度面临的新挑战
( 一) 人口年龄结构的变化
新加坡老龄化人口( 指65岁以上的人) 数目急增, 1980年老龄人口11.2万人, 老龄人口与劳动人口的比例是1 ∶14; 到2005年老龄人口29.1万人, 老龄人口与劳动人口的比例是1 ∶9; 预计到2020年老龄人口达到57.5万人, 老龄人口与劳动人口比例为1∶5。老龄人口的增多, 平均寿命的延长, 可视为政府推行良政的一个大的成就, 这说明独立以来, 新加坡政府在维护社会安定, 促进经济繁荣, 确保国民安居乐业等方面已经取得卓越的成果, 赢得全球的赞扬。但是基于人口老龄化趋势加速到来, 如何让新加坡平稳过渡到老龄社会, 确保国人都能安度晚年, 已经成为新加坡政府目前所面临的一个新挑战。
随着劳动力的老化, 一次领取公积金结存总额的会员将越来越多, 由此产生消费膨胀的趋势, 会造成经济和社会问题。参加公积金储蓄的会员, 就其年龄结构上看, 大部分在20～39岁之间, 其中20～29岁的雇员占参加公积金储蓄会员总数的44.2% ; 30～39岁的雇员占会员总数的24%, 这两个年龄组占总会员的68.2%。这些人在20～30年内, 多数将要退休领回公积金结存总额, 由此将产生消费膨胀的趋势, 而这些会员届时也将会受到通货膨胀的损害, 这是容易引起社会不安定的一个因素。
与此同时, 新加坡的粗死亡率变动非常平缓, 而粗出生率则有缓慢下降的趋势, 目前已进入了低出生、低死亡、低自然增长的现代人口转变阶段。但是,新加坡当初在1955年设计的中公积金制度规定:凡是参加公积金制度的会员, 若永久离开新加坡, 或终身残废, 或达到55岁退休时就能领取他的公积金。而当初预测人们的年龄平均只有61岁, 随着人们寿命越来越长, 显然这个规定无法应付人们晚年生活的需要, 而且, 如果从55岁开始领取公积金算起, 随着高寿人群的增加, 老年人将在不久面临着过早提取完公积金账户中存款的问题。这个问题将危害中央公积金制度保障老年人福利的功能, 可能引起不安定因素, 所以新加坡政府需要未雨绸缪, 正视人口老龄化的问题, 制定出适合时事发展变化的中央公积金制度来解决老龄化问题。
( 二) 收入差距的扩大
新加坡的中央公积金制度一直以来最受人争议的问题是收入再分配功能的阙如。这个供养公积金制度不具备的是帕雷托效率意义上的收入再分配,即在一些人的福利得以提高的同时, 不会是另外一些人的福利变得更坏。但是现在如果把其中的雇主缴费和雇员缴费分开来观察的话, 那么就会发现其中竟然存在着一个反帕雷托效率的收入再分配。也就是说, 这个制度在使一些人的福利变得更好的同时, 也使另外一些人的福利相对来说变坏。这意味着中央公积金制度拉大了社会收入分配差距。世界银行在1993年所做的一项调查显示, 与东亚“四小龙”
中的其他3 个国家或地区以及日本相比, 新加坡的收入差距最大。而且, 近些年收入差距还不断扩大,1990～1997 年新加坡受雇家庭最低的20%户人均收入年增长率是7.2%, 最高的20%户年增长率是8.8%, 两者相差1.6%; 但是, 1997～2005 年最低20%户人均收入年增长率是0.3%, 最高的20%户是4.0%, 两者之间相差竟扩大到3.7%( 见下表) 。
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受雇家庭 |
每户人均收入的变化( 年增长率)
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1990-1997 |
1997-2005 |
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最低的20%户
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7.2
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0.3
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接下来的20%户
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7.7
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1.6
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接下来的20%户
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8.1
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2.2
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接下来的20%户
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8.5
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2.8
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最高的20%户
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8.8
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4.0
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这个问题的关键在于它所规定的雇主缴费。雇主和雇员的缴费都是以雇员的工资收入为基数计算的, 雇主和雇员要交纳大致相等的比例。这样, 雇员的工资基数越高, 那么雇主为他支付的公积金缴费的绝对水平也就要越多, 也就是说, 在这样的一种缴费方式下, 工资越高的雇员, 从雇主缴费当中所获得福利的增加值将会越大于工资较低的雇员。再加上政府不断用各种资产增值计划来开拓投资渠道, 赚取更高的利润, 于是收入水平越高的人, 从中积累的个人财产也就会越高, 相反, 低收入者事实上则难以从这个制度当中积累财产。不仅如此, 由于中央公积金制度内部并没有一个转移支付机制, 因此就更加无法提高低收入人口的福利效应水平了。这样一种反向的收入再分配, 可以说是新加坡中央公积金制度的一个最为鲜明的特征, 但也可以说造成了贫富差距。在追求公平和平等的今, 新加坡中央公积金制度所带来的弊端日益不适应今天人们的要求, 而且也不利于新加坡的稳定和发展, 所以改革中央公积金制度显得越发重要。
( 三) 外来专业人士的增加
新加坡是个缺乏自然资源的小国, 以人才立国著称, 特别重视人才的吸收和开发。近些年, 新加坡政府采取了一系列加强吸引人才的措施, 使得外来专业人士不断增加。2000年, 新加坡外来的研究人员和工程人员是14483人, 到2003年为17074人, 2006年达到22675 人( 具体见下表) ①。而这些外来专业人士多数是在30、40岁左右迁入新加坡发展, 如果还按照原有的新加坡中央公积金制度中规定的55岁退休,显然对于这些专业人士来说有些过早, 并没有充分发挥他们的才华和价值。那么, 对于新加坡这样一个珍视人才的国家来说是很大的损失。所以, 随着外来专业人员增加, 为了让他们充分发挥专业特长, 推动新加坡经济发展, 新加坡政府认为有必要改革中央公积金制度。
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R&D 上的支出
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公司的支出
( S$Billion) |
研究人员
工程人员 |
专利的授予
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2000 |
3 |
1.8 |
14, 483 |
239 |
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2001 |
3.2 |
2 |
15, 366 |
410 |
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2002 |
3.4 |
2 |
15, 654 |
451 |
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2003 |
3.4 |
2 |
17, 074 |
460 |
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2004 |
4 |
2.5 |
18, 935 |
599 |
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2005 |
4.5 |
3 |
21, 338 |
877 |
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2006 |
5 |
3.2 |
22, 675 |
933 |
四、新加坡中央公积金制度改革的新措施
面对新挑战, 新加坡中央公积金制度实施了“三管齐下”的改革措施, 如实行更高的回报率和利息,延后提取最低存款额的“D红利”和“V红利”; 年长员工推迟退休; 以及年长员工的就业入息补贴等等措施; 为有50年历史的中央公积金制度注入了年轻化的元素。
( 一) 新元素一: 提高公积金的回报率, 实施新的利率制度2007年国庆期间, 李显龙总理宣布提高公积金回报率, 而且也制定了一套新的利率制度, 让公积金会员享有更高回报。新的利率措施颠覆了中央公积金局过去50年所采用的固定利率格式, 将部分存款利率同金融市场债券利率挂钩, 并与同等风险和期限的金融产品挂钩。在新的公积金利率结构下, 公积金联合户头( 特别户头、保健储蓄户头和退休户头,简称SMRA) 的利率是10年期的新加坡债券收益率,外加一个百分点, 公积金户头总和的首六万元也可多享有一个百分点。
让公积金利率与市场挂钩, 公积金会员承担的利率风险可能会多一点, 但却可享有更多的长期回报。新加坡联合户头利率加上政府给予得多一个百分点额外利率, 意味着政府每年将支付公积金会员7亿元利息, 这将使拥有6万元或较少的公积金存款的会员, 即超过80%的会员, 在改革生效后可即刻享有5%的利率。这笔费用将随着公积金会员户头里的存款增加而提高, 所有公积金会员都能得到更多利息,尤其是那些存款较少的会员将受益最大。而且会员所得的利息, 只要继续存放在户头内, 总存款额不但不会减少, 反而会逐年上升。即使联合户头利率短暂下跌, 但会员之前所得到的更多利益将不受影响。
( 二) 新元素二: 提高提取公积金最低存款的年龄, 给予“D红利”和“V红利”补贴新加坡中央公积金制度改革的第二项措施是将提取公积金的年龄由最初1955年设立的中央公积金制度规定的55岁延长到2012年的62岁, 并将延长到2018年的65岁( 具体见下表) 。更长的寿命意味着退休收入需要维持更长的一段时间, 所以延后提取的年龄, 以积累更多退休金。而且, 如果在延迟提取最低存款时会员继续工作, 他们也能赚取更多的利息。
为了缓冲延后提取公积金最低存款这项新措施对年长者造成的冲击, 政府给予这些年龄介于50～57岁, 最先需要延后提取最低存款的年长者一笔一次过3%～5%的红利( deferment bonus, 简称“D红利”) 。与此同时, 为了鼓励现年54～63岁的公积金会员延后提取他们的最低存款, 政府也拨款5.7亿新元设立一项自愿延后红利( voluntary deferment bonus, 简称“V红利”) , 会员每延后一年提取可获得的红利高达600新元。延后提取最低存款者获得红利最高达1500新元。
新加坡中央公积金新旧提取年龄比较
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截至2007 年12 月31 日的年龄 |
新提取年龄 |
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56～57 |
62 |
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54～55 |
64 |
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53 以下 |
65 |
( 三) 新元素三: 提高退休年龄, 鼓励重新雇用年长者新加坡今后将逐步提高公定退休年龄, 先是推迟到62岁, 随后是65岁, 最终延长至67岁, 这将有7年、10年及12年的时间来逐步实现。而且, 从2012年1月1日起, 法律将规定雇主重新雇用年满62岁的员工, 一直到他们年满65岁。这只是第一步, 重新受雇年龄最终将延长至67岁。为了鼓励年长员工继续工作, 政府将给予55岁和60岁以上的员工更多的就业入息补助, 他们所获得的款项将是目前数额的一倍。以一名月薪1000新元的62岁员工为例, 他现在获得的就业入息补助款项为每月200新元, 而不是之前的100新元。
鼓励年长者提高退休年龄, 继续工作, 可以给老员工带来很多好处, 继续工作不仅能让他们维持收入, 政府给予的各项红利、就业入息补贴和额外利息也能协助他们累积更多的养老金, 这样, 更多新加坡人就能享受越来越长久的夕阳红。
五、需要进一步完善的措施
新加坡这次公积金制度改革顺应了时代的呼唤, 是一项积极的改革措施, 但同时也引发了其国民的一些质疑。笔者认为, 除了加强宣传, 让人们尽早认识到现实存在的问题外, 采取不断完善的措施也相当重要。
( 一) 加大中央公积金制度改革益处的宣传力度, 调整国民心态针对国民的猜疑和不理解, 可加大宣传力度向国民解释这次改革的必然性, 在宣传时要注意运用多种语言、图文并茂、多举事例, 使改革更加透明化,以便国民正确认识、接受和支持这次改革。
( 二) 实行有伸缩性的强制性年金制度，加坡政府除了采取提高回报率、延迟提取年龄和提高退休年龄“三管齐下”的方式外, 还提出了强制购买年金制度( 或长寿保险计划) 。强制性年金制度即是让公积金会员在55岁时用“最低存款”向政府指定的保险公司购买二合一的终身年金及保险,而在法定的退休年龄后, 每月提取相应固定的津贴,直到当事人羽化为止。而在提取公积金之前, 保险公司可以用会员们购买的终身年金及保险的投保年额进行各种投资赚钱, 所赚取的盈利用来支付投保会员的每月年金到终老, 这可以说是一种“双赢”做法。但是, 关于购买年金制度, 应该不是完全强制性, 在一定的条件下, 可以让它具有一定的伸缩性,比如, 除了适用于现年50岁及以下人群的公积金额,也应该让年龄较大的国民参与其中。同时, 在提取养老金方面, 应该给予国民一定的自主权, 让他们根据自己的健康和存款状况来决定自己是在75岁时就领取第一笔养老金还是在85岁。
( 三) 采取多管齐下策略, 支持年长员工重返岗位中央公积金制度改革是为了让年长者获得安稳生活而采取的积极有效措施, 配合鼓励年长者重返岗位, 继续工作, 就更能够保证年长者老年生活安稳和丰富多彩。
对于鼓励年长者重返岗位, 可采取多管齐下的策略, 争取获得劳资政三方的支持和配合, 鼓励与说服所有相关人士包括雇主、工会领袖与年长者; 而且政府和雇主可为年长者提供职业培训, 提升技能; 这样, 年长员工才能与后辈分享宝贵经验, 提升员工整体素质, 也推动业务持续发展。雇用年长者重返岗位
制度将不会影响新加坡的国际竞争力, 相反通过提升年长员工的成本效益, 能够加强新加坡的经济竞争力。
结语
新加坡政府面对新的挑战采取积极的应对措施, 为公积金制度注入了新的元素, 使政府在无需动用储备金的情况下, 建立了一个可持续的机制应付老龄化等一系列挑战, 同时也秉承了该国政府一贯的原则, 即不让国人养成对政府的依赖, 而是要自力更生。新加坡全国职工总会秘书长林瑞生指出:“政府为解决人口老龄化所带来的养老问题而提出全面和创新的办法, 使新加坡最有可能成为世界第一个成功解决这个问题, 使老年人都成为活跃乐龄的国家”。
参考文献:
1. 熊必俊:《人口老龄化与可持续发展》, 中国大百科全书出版社, 2002年版。
2. 郑秉文等:《当代东亚国家、地区社会保障制度》, 法律出版社, 2002年版。
3. 萧宜美等:《新加坡公共行政》, 时事出版社, 1995年版。
4. 新加坡联合早报编:《李光耀40年政论选》, 现代出版社, 1996年版。
5. 穆光宗:《家庭养老制度的传统与变革———基于东亚与东南亚地区的一项比较研究》, 华龄出版社, 2002年版。
（来源：横2008年第8期）（作者单位：深圳大学管理学院）
