近年来,作为“金砖四国”之二的印度和中国的经济都得到了快速增长,但不可忽视的是两个人口大国在劳动关系领域里也都暴露出一些新的问题。为此,印度政府也意识到了劳工政策滞后将对其经济长期发展产生的不利影响,并加强了在这方面调整的力度。
一、印度劳工政策调整的主要原因
独立前后,印度已先后颁布了100多部劳动法律法规。但是,发展中的历史遗留问题和1991年印度实行改革开放后,印度劳动关系领域中的就业形势、就业结构、职业培训、童工问题以及劳资关系等主要问题的新变化又不得不引发印度劳工政策调整与变革。具体地讲,这些变化主要表现在以下几个方面:
(一)严峻的就业形势
印度是世界第二人口大国,其人口规模仅次于中国。独立后的印度人口增长迅速,1951年印度人口仅为3161亿,而到2002年已经达到10155亿。2006年更突破了11亿。虽然近年来印度GDP的年均增长水平已经达到6180%。但是,目前印度平均每年新增劳动力大约700万,而且以年均215%的速度递增,而新增就业岗位仅以213%的速度递增。这就说明面对巨大的新增劳动力,印度虽然以如此高速的经济增长率也是难以全部吸收的。
在应对巨大的新增人口就业压力的同时,印度还要解决严重的失业问题。由于印度独特的季风气候使得农业生产非常容易受到干旱和雨季洪涝灾害的影响。这就使得大量的农业人口经常从农村向城市流动,从而加剧了整个国家就业形势的严峻程度。2000年印度的经常性失业人口为4134万。在印度,大学生和研究生失业也成为了普遍现象。正如印度经济学家鲁达尔·达特曾经指出的“在印度这样的发展中国家里,比同期性失业和摩擦性失业更为严重的是在农村地区大量存在着慢性就业不充分和隐蔽性失业,以及在城市存在着受过教育的阶层的失业。”⑥严峻的就业形势使印度政府不得不考虑调整它的劳工政策。
(二)就业结构差异化严重
由于产业发展、计划生育等多方面的原因,使得印度大量的新增就业人口被积压在农村成为无地可以耕作的靠出卖劳动力为生的农业工人。印度农业工人现在仍然占到了整个劳动力的近60%。始于上世纪90年代的印度工业改革强调的是自由化的市场经济道路。这就使得印度国有经济的比重在不断减少,而国有经济是有组织就业的主要领域。因此,有组织就业和无组织就业的二元分化成为了印度就业结构中的另一个重要特征。据印度国家统计抽样调查中心1999-2000年的调查结果显示,目前在印度3197亿的劳动力中有31629亿是在无组织中就业的,其中包括了2137亿农业工人、0141亿制造业工人、0117亿建筑业工人和0137亿的贸易运输业工人。他们当中约有60%又是属于自谋职业者,30%是属于季节性受雇佣的临时工。相对于在有组织下就业的劳动力而言,这部分劳动力群体普遍缺乏社会保险和福利保障。同时,由于工会组织的缺乏,最低工资制度也无法在无组织就业劳动力中得以有效的实行。如何改变这种二元的就业结构,是印度劳工政策调整的又一个重要原因。
(三)职业培训滞后
印度拥有庞大的劳动力队伍,但是在整个印度劳动力中仅有5%是属于有专门技能的熟练劳动力。由于印度的种姓制度以及教育发展的不均衡,从1999年到2000年印度新增的劳动力中文盲占到了44%,另有33%的新增劳动力仅有初中文化水平,而在这部分初中文化水平劳动力中又有61%不具备专门的劳动技能。印度政府在其第十个五年计划的中期执行报告中也承认了这一缺陷:“我们的教育体制并没有培养出经济发展所急需的合格的劳动力”。职业培训的滞后使印度劳动力的实际供给与需求严重失衡。
(四)童工问题恶化
童工(5-14岁儿童)问题既是贫穷和无知的结果,又是导致新一轮贫穷和无知的原因。据国际劳工组织的估计,印度是目前全球最大的童工雇佣国。1991年印度有1130万童工,2001年童工的数量增加到11226亿。而且目前大多数这些童工仍然在危险和有害身心健康的行业中工作。由于大量使用童工违反了国际生产守则公约的规定,使印度频繁遭到国际舆论的谴责。因此,童工问题既成为了印度在接纳国际产业转移中的巨大障碍,也困扰着印度未来的经济与社会发展。
(五)依然紧张的劳资关系
劳资关系是衡量一个国家劳动关系和产业发展的重要指标。经过多年的努力,印度劳方罢工和资方闭厂的数量由1997年的1305件下降到了2005年的458件。但是劳资纠纷所产生的损失工作日却由1997年的1697万个工作日上升到2005年的2327万工作日。同时,劳资纠纷呈现出分地域和分产业集中的特征。西孟加拉邦、泰米尔纳杜邦、古吉拉特邦以及纺织、金融、工程行业成为了近年来最容易发生罢工和闭厂的地区和产业。
二、近年来印度政府劳工政策调整的具体内容
印度在劳动关系领域所面临的如上困境,使得印度政府不得不反思已有的劳工政策,并开始对其作出了如下的主要调整:
(一)就业政策调整
面对严峻的就业压力,印度政府首先着力解决的是占劳动力多数的农业工人就业问题。2006年1月起印度国会通过了首先在全国200个最落后的县实施的《国家农村就业保证法》。目前这一法案已经覆盖了另外130个县,已有2120万户家庭受益于该法案。自2008年4月起,印度政府计划投资1200亿卢比继续用于该法在印度所有县的实施。类似于1972—1973年度在马哈拉施特拉邦实施的“就业保证计划”,该法主要是通过政府批准农村基础设施建设项目来向农村劳动力提供有偿的生产性就业岗位。同时,印度政府还举全国之力发展制造业来解决就业问题。印度政府意识到11亿人口的大国仅靠精英知识分子发展软件业,不发展制造业,是难以解决严重的就业问题的。2004年印度成立了国家制造业竞争力委员会,2006年又成立经济特区发展制造业。在这一政策的带动下,截止2006年12月,经济特区直接为印度提供了近50万人的就业机会。
(二)工资政策的调整
1948年印度就制订了《最低工资法》,该法规定印度中央和地方政府有权分别对46种和1535种职业的最低工资标准进行检查、修改和确定。为了抵消由于通货膨胀带来的货币贬值的影响,根据消费指数的变化情况,印度中央和地方政府不断调整最低工资标准。由于各邦的生产率和经济发展情况的差异,各邦间的最低工资标准也存在一定差距。为减少这一差距,2007年9月印度政府着手调整了2004年实行的全国统一的最低工资标准。调整后的标准由66卢比/日提高到80卢比/日。同时,2007年8月印度政府还将2005年修改的1936年《工资法》中的最高工资标准由每人6500卢比/月调整为10000卢比/月。同时,针对新闻行业劳工的特殊情况,印度政府还成立了两个专门的新闻业工资委员会。
(三)社会保障政策调整
社会保障政策是印度近年来劳工政策中的一个亮点。2007年12月召开的印度劳动部第141次会议上,印度社会保障合作社(ESIC)宣称“2007年印度的社会保障已经取得了标志性的阶段成果—约1000万印度个人及其家庭已经成为了社会保障的受益者。”为抵消由于通货膨胀带来的货币贬值影响,2007年ESIC提高了对伤残劳动者和“五保户”的补助标准。由于非正式组织中就业的劳动力普遍缺乏社会保险和福利,近年来,政府主要制订了一系列的针对这部分劳动力的社会保障政策。2007年9月印度国会通过了《非正式组织社会保障法》。在该法指导下,2007年10月政府又公布了2008年4月正式实施的RSBY计划,该计划将在未来5年内由中央出资75%,地方出资25%覆盖6000万贫困线以下的工人。RSBY计划的主要内容是工人社保医疗的推广,2007年ESIC批准了在工业密集的哈里亚纳邦、喜马偕尔邦等地区新建6所工人社保医院。目前,全印度已建成144个类似的专门工人社保医院。工人参加社保后可以享受到政府以网上直接转帐支付的方式给予每个家庭3万卢比/年的社保医疗补助。
(四)职业培训政策调整
面对印度产业技术升级换代所带来的机遇和熟练劳动力匮乏的现状,2007年初总理辛格在印度国会发表讲话时指出“印度应该向发达国家学习,加强对劳动力的技能培训”。印度政府计划在五年时间内共投资55亿卢比对全国一半以上的劳动力实施职业技能培训。培训的对象主要是失学者和无组织就业的劳动力。培训以由点到面,先进行标准化培训再进行大范围推广的模式进行。同时,培训又以政府、企业、工会和其它组织合作的方式开展。职业培训机构的目标是通过开设市场急需的复合型技术课程,使劳动力具备参与国际市场竞争的能力。为鼓励企业参加培训计划,政府将对每一个参加培训计划的企业给予2500万卢比的免息贷款。从2003年起,政府还组织在全国范围内对各邦和各企业参加培训的情况进行了年度评比。此前,印度劳动部还通过了对职业培训机构进行全面升级的计划方案。通过该方案的实施,“十五”计划期间印度已经有500家职业培训机构得到了改进。“十一五”计划期间,另有新的1396家职业培训机构将得到政府和世界银行的资助。
(五)童工政策调整
考虑到国家的现实经济状况和童工问题的重要性,印度政府并不打算全面禁止使用童工。而是采取了分阶段解决的办法。2006年10月印度政府为了进一步清理在危险行业使用童工的状况,将1986年颁布的《童工法》限制使用童工的范围扩大到了娱乐和餐饮行业。同时,还制订了国家童工项目计划(NCLP),该计划现已覆__盖全印度250个县,印度政府预算斥资4000万卢比用于该计划的前期项目“联手工程”的实施。工程主要内容是通过建立特殊学校的办法来向童工提供职业培训、非正规教育和改善他们的健康状况。而这些特殊学校又将成为童工从非正规教育过渡到正规教育的主要渠道。
(六)协调劳资关系政策的调整
根据印度《劳动争议法》(1947)的规定,劳方罢工和资方闭厂都必须经过政府的允许,否则将被视为非法。为避免发生大规模的劳资冲突,印度强化了政府在三方协调机制中协调劳资关系的作用。近年来,印度在全国18个城市建立了22所特别劳动法庭。同时又在审判过程中启用了被称为LokAdalats的选择性裁决程序,2006年已有319件劳动争议适用该程序得到了迅速裁决。
印度政府为促进劳资合作,还在全国范围内设立了Vishwarkarma奖。该奖用于奖励那些为降低企业生产成本、改进管理水平方面做出贡献的工人。获奖工人将分别获得5万、215万和1万卢比三个奖级的现金和证书奖励。2006年全国共有99名工人获此殊荣。为促进企业维护工作环境安全和保护劳动者健康,印度政府还设立了国家安全奖,2006年劳工部向96家企业的经理颁发了此奖。
三、印度劳工政策调整对我国的启迪
从以上对印度劳工政策调整的剖析中,我们可以从中得到如下相应的启迪。
(一)中印两国劳工政策的趋同
从维护整个社会稳定和国家经济发展需要的角度出发,印度政府近年来制定了以上主要的劳工政策。而这些劳工政策与中国政府近年来出台的劳动政策大体上具有相似性,都充分体现了中印两国政府高度关注民生和促进社会和谐的执政理念。同时,也更体现了印度政治民主化步伐的加快。正如印度经济学家诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森所言“不论‘黎明’会不会‘像雷鸣从中国闪出越过海湾’呈现,只要我们有鉴别力,就确实可以从中国的经验中学到许多”。发展中的两个亚洲人口大国在劳工政策上基本理念的趋同,也是中印两国在发展问题上彼此长期关注的必然结果。
(二)印度劳工政策改革任重而道远
在印度人口过快增长的背景下,实行计划生育和创造更多的就业岗位是解决印度当前劳动关系问题的核心。而这又需要进一步强化人口控制和保持较高的经济增长水平。但受庞大的人口基数和经济基础弱资性的制约,解决这一问题又并非易事。印度官方也认为必需使印度经济长期保持在两位数的GDP增长水平才有可能最大程度上解决印度的就业问题。而在促进就业和发展经济上,印度又面临着产业结构调整上的艰难抉择。在今天印度产业技术不断升级,资本有机构成不断提高的状况下,这又需要资方承担起更多的社会责任,在企业内创造出更多的就业岗位。
虽然印度高度强调了政府对劳动关系调整的作用,但在目前印度还受到较深的旧式官僚体制影响,如何监督劳工政策的有效贯彻实施成了一个棘手的问题。从《童工法》20年来的执行状况来看,印度童工的数量非但没有减少而且还在大量的增加,便是这方面问题的有力佐证。同时,印度又是一个地域辽阔,民族和宗教问题都很复杂的国家,由于自然条件和经济社会发展的巨大差异,现有的22个邦和6个中央直辖区之间,在就业率和失业率以及劳资关系上都有很大的差别。因此,做好中央政策与各个邦具体情况的衔接也需要一个不断调整和相互磨合的过程。
从长期来看,真正能够促成印度劳资双方就工资福利问题达成妥善协议的方法,是积极促使劳动力由非组织就业部门向正式组织就业部门的转变。而要完成这一转变又有赖于印度劳动力市场的进一步的开放与发展程度。因此,从总体上来看,印度劳工政策的改革还需要其它综合配套措施的不断完善,任重而道远。
(三)“中国产业转移论”的谬误
2007年中国政府制订了新的《劳动合同法》。针对该法中有关劳动者权益保护的条款,国内外一些学者及一些媒体担忧,由于中国劳动力成本的上升会导致中国产业向劳动力成本较低的印度转移的可能。从以上的分析来看,由于近年来印度加强了对劳动立法的完善和对劳动者权益的保护力度,印度的劳动力成本也呈现出较快的上升趋势。2006年翰威特组织的亚太地区薪酬研究报告显示,2006年印度的工资上涨水平为14.1%,位居亚洲第一,已远远高于同期印度GDP的增长速度。同时,由于目前印度还大量的使用童工和普遍缺乏熟练的劳动力。因此,笔者认为目前印度还不具备大规模承接中国产业转移的劳动力条件。那种忽视印度劳工政策发展和劳工状况现实,断然“中国产业转移论”的观点是错误的。而以规避新《劳动合同法》的侥幸心理,实现产业转移的实践也将被证明是冒险的。
(四)印度劳工政策对我国的借鉴意义
虽然印度劳工政策的改革还存在较大的制度完善空间。但是,我们可以看到已经在这方面迈出了坚实的一步。所采取的一些措施也对我国今后的劳动政策改革提供了较好的思路借鉴。具体表现在:
首先,在职业培训方面,从规模投入和运作模式上来看,印度都是非常有特色的。我国有着非常良好的教育资源优势,但近年来又同样面临着“技工荒”的问题。充分借鉴印度在这方面的有益经验,高起点的全面实现我国职业技术教育的振兴将有助于提升我国的综合竞争实力。
其次,从协调劳资关系方面的政策来看,目前我国对劳资争议的处理主要使用的是普通的民事审判和仲裁强制前置程序结合的方式,还迟迟未能引入特别劳动法庭制度。从而使得大量的劳资纠纷并未能够得到及时有效的解决,③而这与我国劳资争议发展的形势是相违背的,也与印度的实践有一定的差距。
印度高度强调了以政府为主导的三方协商机制对劳资纠纷化解的作用,又充分尊重了劳资双方对解纷程序的选择权,并积极引导劳资双方在企业内实现共同治理。从而从总体上控制了劳资纠纷蔓延的趋势。
同时,面对市场经济条件下,我国自由就业者群体不断增加的现实,印度对庞大的非正式组织就业部门劳动群体所采取的多项社会保障政策也是值得我们学习的。
（来源：《南亚研究季刊》2008年第2期）（作者吴涛：四川大学经济学院经济学博士生，作者殷进平：湖北孝感学院研究员）
