与我国具有相同儒教文化背景的日本,农村养老保险制度比较完善。然而日本农村养老保险制度包括哪些内容,有何特点?日本农村养老保险制度是如何从传统的家庭保障转换为社会性养老保险,日本政府在其中扮演什么样的角色,我国农村养老保险制度能否学习日本的迅速转换模式?探索日本农村社保制度建设的现状和特点,并进行制度分析,有利于解决寻求这些问题的答案,并对我国农村养老保险的制度建设具有较强的借鉴和学习意义。
一、日本农村养老保险制度的内容及特点
日本农村养老保险制度注重公平性和多层次,实行双层结构年金制。第一层次即国民年金制度,是全体国民强制性加入的基础养老金,保证了“国民皆年金”。第二层次的农民养老保险基本上采用基金制,强调自愿原则,但政府给予税制优惠,是国民年金的重要补充。
1．国民年金制度
20世纪30年代日本农村已经承办农村医疗保险,然而直到1959年,为了维护农民利益,日本政府才首次颁布了《国民养年金法》,将原来未纳入公共养老保险制度的广大农民个体经营者等强制纳入国民养老金体系中。规定凡满20周岁以上、60周岁以下的日本农民必须加入国民养老保险,从而使日本进入了“全体国民皆保险”、“全体国民皆年金”的时代。1985年国家对养老保险制度实行重要改革,其中最主要的是将国民年金作为全体国民共同加入的基础养老金。参保农民每月定额缴纳1133万日元,凡加入时间在25年以上、65岁以下的参保者均可领取基础养老金,加入该制度40年的参保者,退休后每月可领取最高617万日元的养老金。基础养老金按照责任共担原则,其财源构成,国家负担1/3,列入政府预算,其余部分由个人缴费。目前,有关部门正在商讨将国家负担比例提高到1/2(2004年)。1999年统计,参加基础养老保险的农民和自雇者共计2000万人。〔1〕
2．国民养老金基金制度
为了缓解不同参保者间的差距,日本政府向不满足于基础养老金的农民参保者提供了更高层次的养老保险,于上个世纪80年代实行了养老保险制度的改革,1991年开始实行国民养老金基金制。主要特点是:20周岁以上、60周岁以下的第一类被保险者,均可任意参加。加入者每月须交纳“附加保险费”,年满65岁后,除获得基础养老金外,还可获得附加养老金。凡被豁免交纳基础养老金保险和加入“农民养老金基金”者,则不得加入国民养老金基金制度。〔2〕
3．农民年金制度
农民年金制度是1971年1月建立的。它对作为国民年金被保险者的农民,在支付国民年金的基础上,就经营权转让及老龄等两个因素进一步支付的年金。该制度的特点包括:一是自愿性,是否加入“农民养老金基金”,完全尊重农民的个人意愿,由其自愿提出个人申请。二是加入者必须具备一定的条件,60周岁以下,是国民养老保险的第一号保险者(不含豁免者),年从事农业生产经营时间不少于60天。三是按加入者是否有资格享受财政补助其交纳的保险费,分为“普通保险费”和“特别保险费”。符合条件者(加入“农民养老金基金”20年,年农业收入在900万日元以下及1947年1月2日后出生三条件),享受保险费的国家补助,补助的比例依据参保者的年龄和参保年限而规定不同的比例,65岁后,除获得“农民老龄养老金”外,还获得“特别附加养老金”。不符合条件者,个人交纳一定的普通保险费,65岁后,除了“基础养老金”外,再得到一定数额的“农民老龄养老金”。
共济年金
在日本,民间的农业相互救济协会(简称“农协”)举办的人身共济保险对农民养老及其他社会保障发挥了重要作用。这种共济保险组织属于民间团体,与商业保险有着本质区别,它不以盈利为目的,通常以市町村为单位组织建立,得到了政府的大力支持。农协的成员主要是农民,也包括农协地区其他个人。在管理上,基层农协、县级共济联合会、全国共济联合会相互分工、各司其职,形成了有效的三级风险分散机制。20世纪90年代末,日本有农协合作组织4000多个,每个农协成员参加共济保险的项目平均为4155项,保障金额每户平均为3688万日元。日本农协的共济保险是一种互助性的风险共担保障机制,与农民的个人储蓄一样,是保障老年生活平安的预防措施之一,农民借此弥补老年生活需要及社会保障力量之不足。〔3〕
二、日本农村养老保险的制度分析
社会保障制度作为现代工业社会的衍生物和现代文明的重要标志,既是当代社会发展的普遍、必然趋势,同时又是在各国特殊的经济、政治、社会、历史、文化环境的综合影响下得以建立和发展的。因此,考察日本的政治体制、历史发展、经济特点、文化特色等,有利于加深对日本农村当前养老保险制度的理解和认识,对我国如何建设和完善农村养老保险制度具有一定的启示意义。
1．政治体制
日本在战前曾长期实行天皇体制下的军部独裁统治。1945年战败后,在外力的干预下移入了西方式的议会民主制度,其权力结构由战前的一元结构转变为多元结构。1955年,两大保守党——自由党和民主党合并成为自由民主党,成为超过半数议席的第一大党,形成了自民党长达38年单独执政的“55体制”。此后,日本结合政治、经济发展的实际需要,在政治上建立了“政、官、财”三位一体的、自民党一党独大及其派阀式的、保守主义的代议制政体,形成了独特的日本式的政治权威加议会民主的政治体制。
在东亚国家和地区中,只有日本在战后推动经济高速增长的同时基本上维持了议会民主体制,公民的言论、出版、集会、结社的自由和权利也得到了一定的保障。但自民党长期执政的局面在发达国家实属罕见。这种体制特点使日本政治在一定程度上具有东方国家强制稳定的特色。自民党长期独霸政坛,导致了日本议会民主制下的多党制扭曲变形。政治稳定和经济高速发展。〔4〕
日本这种官僚与议会民主相结合的政治体制,为日本社会保障建立初期排除了农村养老保险提供了强权政治上的支持,同时,局部议会民主制度也为日本农村养老保险的逐渐完善,埋下了伏笔。
2．历史发展
二战前,同为东方国家的日本与中国,过去对老人的抚养也是以家庭为主。传统的日本农户多为直系家庭,老年后生活依靠长子抚养、照顾,“家”制度在日本社会起主导作用。老年人生活所必需的资源和援助基本上都是由家庭来保障的。二战前,日本的农村社会保障体系中只有以公共医疗保险为主的国民健康保险,制度型的养老保险尚未实施。例如,50年代末日本有1368万人能享受到养老保险,仅占总就业人口4284万的三分之一,当时包括农民、个体经营者和无业者等共4700多万人未能加入养老保险体系。〔5〕
在政府主导下,日本的现代社会保障制度经历了早期发展、战后重建和收入分配与经济增长并重的三个历史阶段。日本是东亚国家、地区中最早走上资本主义道路的国家,亦是最早建立社会保障制度的国家。明治维新后,出于政治上的需要,日本于1875～1884年期间相继颁布了《海军退隐令》、《陆军恩给令》、《官吏恩给令》,以恩赐的方式确立了军人和官吏的退休保障。养老保险首先在公务人员中建立,一方面带有官贵民贱的浓厚封建色彩;另一方面也反映出日本工人阶级力量的薄弱。从1875年至1944年,日本的社会保险事业稳步发展,建立了以受雇者为中心的养老、医疗保险。但此时的社会保障体系尚不完善,且均是以政府恩赐的方式主动制定的,并非出于对劳工权利保障的考虑。
第二次世界大战结束后,日本政府面对战败后的经济崩溃、社会凋敝的局面,出于恢复经济、稳定社会、安定民心的需要,于1948年至1953年相继颁布了关于生活保障、儿童福利、残疾人福利、失业保险、工伤保险、职业安定等方面的保障法规。出于对战争责任的惩罚,美国占领当局同时停止了日本军人养老金发放,迫使数量庞大的旧军人及其家属陷于贫困者行列。这一时期的社会保障措施实际上是美国军事占领当局参照美国的社会保障体系引入的、带有贫困救助性质的应急措施。但由于战后日本社会处于混乱状态,上述保障措施在社会生活中的作用微乎其微。
50年代中期,随着国民经济恢复到了战前的水平并开始走上迅速增长的轨道,日本政府于1957年至1961年开始推进并最终实现了“国民皆年金”(全民养老金)和“国民皆保险”(全民健康保险)计划,实现了再分配与经济增长并重的发展战略。这一计划的实施除了具有政府对经济进行宏观调控的背景外,执政党在政治上的选择则起到了更为直接的推动作用。日本的社会保障计划在1955年就已提上政府的议事日程,但保守的自民党政府对社会保障的扩充一直漠然处之,在1956年的参议院选举中,左翼在野党的议席增至1/3以上,这一结果迫使自民党政府在1957年度的财政预算案中增加社会保障开支的比重,并将社会保障列为政府的重要政策措施。
3．经济特点
日本政府干预经济的模式以搞活企业、产业政策、景气调控、社会保障为重点,其中产业政策是政府调控的重要手段和核心。日本政府对国民经济的中长期管理的中心是产业政策,而不是经济计划。
这是因为日本的经济计划具有长期预测的性质而并非严格的、有约束力的规划或安排,而产业政策则具有法律保证,政府对产业的干预一般是依据专门法律进行的。日本政府依据产业政策对确立的支柱产业实行一系列保护扶植政策,诸如优惠税率、财政补贴和长期低息贷款等,有时还运用政府权力进行“行政诱导”。相比之下,日本的经济计划只具有指导性、诱导性。日本的产业政策有两个突出的特点,一是以产业结构调整为主要目标并力求运用各种手段实现这一目标。二是充分利用市场机制,尊重与发挥私营企业的自主性与积极性,政府只提出一般的政策目标并将干预控制在必要的最小程度。
日本政府运用产业政策构建了符合国际市场发展的结构体系,促进了供求平衡,实现了经济的高速发展和经济、社会的现代化。同时,正确处理经济发展与社会发展的关系,建立社会保障制度,也是日本政府宏观调控的重要目标。日本政府遵循增长与再分配并重的发展战略,通过社会保险、社会福利、国家救济等措施保证宏观调控目标的实现。日本经济自1955年开始进入高速增长时期,经济增长和产业结构变化扩大了收入差距,影响了国民生活的均衡,于是增加国库支出来强化社会保障就成为日本基本社会政策。〔6〕
日本这种以增长和再分配并重的发展战略,必然使得日本政府在经济水平实现世界前列之时,逐步完善日本社会保障的制度建设,其中,当然也包括农村养老保险。
4．文化特色
日本是受儒家文化影响较大的国家之一,其家族制度深深打上了中国家族制度的烙印。但日本的家族制度自身有其鲜明的特点:注重家中的身份关系,而把血缘系谱关系放在次要地位。为了家的延续,日本人可以调整血缘系谱传承关系,一家之主的代代相传可以不必受到血缘系谱关系的限制,“家”的这种弹性使得“家”常能选择能力较强的继承者;与中国“诸子均分”的继承制度不同的是,日本实行的是长子继承制,这样就避免了家族财产的分割,从而有利于资本的积累和经营规模的扩大:日本的“家”更是一种“共同体”,凡是进入某一“家”的共同生活者,即被认为是这一“家”的完整成员,而进入者对“家”也具备完整的认同感和归属感。〔7〕中根千枝教授认为,归属意识很强的日本人在其共同的“场”纵向地展开人际关系,并形成纵向集团。下级必须绝对向上级尽忠,所有的集团成员,包括首领都必须向集团的利益尽忠。为了家的良好运作和延续,日本文化还具有开放性特点。
645年的大化改新,吸收中国隋唐文化,1868年明智维新,吸收西欧文化,第二次世界大战后,吸收美国文化。当然,这种吸收外来文化,并不是单纯的模仿,而充分考虑到现实的需要和可能性,有选择地进行消化改造。
儒家文化的家族制度对日本的早期影响,使得日本农村养老保险最初以家庭养老为主。而19世纪和第二次世界大战后,具有开放性特点的日本文化逐步学习西欧和美国文化,因此,从19世纪,日本农村养老保险制度也明显具有欧美特点——社保制度比较完善、社会性较为突出。
三、日本农村养老保险制度建设对我国的启示
从上面的分析可以看出,日本农村养老保险制度的建设和完善,从传统的家庭保障到现代化的社会保障,以及多层次的年金养老制度,是与日本的政治体制、历史发展、经济特点、文化特色等相适应的。因此,我国在学习和借鉴日本农村养老保险制度的过程中,也应注意到我国自身历史政治、经济体制、文化特色与日本存在的差异性,探索并建设适应我国国情的农村养老保险制度。
1．加大农村最低生活保障制度的建设力度
日本农村养老保险制度中注重层次性,其中第一层次为国民年金制度,作为全体国民的第一个层次的基础养老金制度。日本这种“全体国民皆保险”、“全体国民皆年金”制度,是与日本“官僚与议会民主相结合的政治体制”密不可分的,部分议会制的民主形式,需要在社会保障制度上有所体现。而日本“以增长和再分配并重的发展战略”的经济发展特点,也必须强调整个社会的社会保障制度的建设和完善,而农村养老保险制度是其中重要的组成部分。而其中,19世纪后日本文化的欧美化,这种文化特色也反映在社会保障制度的建设上。由此,日本的多层次农村养老保险制度中,第一层次的“全民国民年金制度”是与日本的政治体制、经济发展特点和文化特色相适应的。
许多学者,如郑军(2007)在《我国农村弱势群体的形成原因及化解对策》中,已经分析了我国农村经济水平落后、社会保障制度欠缺的根本原因在于我国历史政治上“农业为基础,工业为主导、赶超英美”的发展战略,经济上工农产品的巨大的“价格差”。因此,我国农村养老保险制度应该以社会救助(即最低社会保障制度)为基础,其资金来源途径应该是政府和城镇发展对农村经济的历史债务的清偿,如国家财政拨款和国有资产股份化的部分股份资金等。
2．明确农村养老保险制度建设中政府责任
日本农村养老保险制度,从传统的家庭保障形式到现代化的社会保障制度,在政府的主导作用下,经历了“早期发展、战后重建和收入分配与经济增长并重”的三个历史阶段。从1958年日本政府首次颁布《国民养年金法》、1961年对其进行改革,一直到80年代的养老保险制度的改革,1991年实行国民养老金基金制等,日本政府自始自终起到了决定性的主导作用。
同样,我国要建设和完善农村养老保险制度,政府应该从颁布立法、组织制度、资金途径、制度调整和改革、密切关注等方面着手,承担我国中央和地方政府应有的职责,促进我国农村养老保险制度沿着正常轨道,有计划、有步骤地进行,真正实现农村人口老年保障的目的和作用。
3．注重我国农村养老保险制度的多层次性
日本农村养老保险制度,从国民年金制度、国民养老金基金制度、农民年金制度到共济制度,具有多层次特点,可以满足日本农民不同层次的养老保障的需求。该制度从参保农民的年龄、务农时间进行资格限制,从资金来源、资金管理人等进行了严格的要求,充分保证制度的可操作性和持续性。
我国在市场经济改革开放以后,农民收入有了很大的变化,沿海东部地区、中部地区和西部地区的农民收入差距越来越明显,而且不同地区的人群受到西方文化的影响也明显不同,东部发达地区收入水平较高,农民希望年老时获取的水平也较高,而且,该地区人们受西方文化影响较大,对传统家庭养老模式不再认为是唯一方式,对社会性养老更为接受。西部地区人群则刚好相反。因此,我国农村养老保险制度应从基本养老保险制度到保障水平较高的社会性养老,甚至参加商业人寿保险和储蓄养老等,具备多层次养老保险制度,保障我国农村居民的各种不同层次的养老保障需求。
4．注重家庭保障等传统性保障形式的补充地位
日本农村养老保险制度,二战以前对老人的抚养也是以家庭为主,传统的日本农户多为直系家庭,老年后生活依靠长子抚养、照顾。而二战以后,在政府的主导作用下,迅速走上了现代化的社会保障道路。日本农村养老保险制度的这种变化,既有政治上的政府强权作用,也有“以增长和再分配并重的发展战略”的经济发展战略需要,同时,由于日本文化的开放性特色——19世纪后欧美化,使得日本人民从心里上能适应这种变化。
在传统的东方儒家文化作用下,家族制度和家庭养老模式对我国农村人口有着根深蒂固的影响。近年来,我国政府极力在农村建立社会性养老保险制度,但效果甚微,这里面固然有缴费方式的不合理因素,但是家庭养老的观念对其影响也不可忽视。尤其是家庭养老中,家庭成员之间的相互关心、相互支持、相互鼓励,以“家”作为纽带加强了家庭成员的情感交流等,家庭养老的这种精神慰籍作用,更是社会性养老保险不能代替。因此,我国农村养老保险制度建设过程中,应在加大社会性养老保险制度建设的同时,不能忽视家庭保障等传统保障形式的补充作用。
参考文献
〔1〕〔3〕〔5〕顾天安1日本农村养老保险制度探析及其启示[J].日本研究,2005,(04).
〔2〕陈桂华.德、日农民养老保险制度的比较与借鉴[J].理论探讨,2005,(01).
〔4〕〔6〕郑秉文,史寒冰1当代东亚国家地区社会保障制度[M].北京:法律出版社,2002.
〔7〕刘满芝1我国家族企业的成长模式探析[D].江西财经大学,2003.
（来源：《农村经济》2008年第7期）（作者郑军：讲师，绵阳师范学院经济系；作者张海川，博士研究生，西南财经大学社会保障研究中心）
