香港劳工一直期盼着退休时能无优无虑地安享晚年，这也是香港工联会几十年为劳工争取的目标之一。自强积金2000年实施以来，因经济不景气，雇主强迫劳工改变身份而成为自雇人士。不但逃避强积金供款，而且在发生工伤事故后，劳工得不到保障。笔者认为，上述问题严重地影响了劳工权益，应当引起足够重视，不断完善强积金制度，真正保障劳工权益。
一、香港制定强制性公积金的社会及行业意义
香港强积金计划于2000年12月1日正式实施。政府推出计划的目的是．以有效的制度，审慎的方式，规管及监督私人托管的公积金计划，确保本港就业人士能够享受退休保障。
（一）香港建立强积金的社会意义
人口老龄化问题引起全球关注。在香港，特区政府所面对的人口老化问题更为严峻。目前65岁以上的长者占香港人口的11.9%，至2033年这个比例将攀升至27%，香港女性预期平均寿命为84.6岁，男性是78.6岁（2004年统计），根据预计受供养人口比率，现在每名65岁或以上长者由6名就业成人供养，2033年大约2名就业成人供养1名长者。由于港人预期寿命的提高，社会保障已成为特区政府面临的严峻问题。
1.强积金制度的建立可实现世界银行提倡“多支柱”的保障
政府就香港现实情况试图实现世界银行所倡导的“多支柱”老年退休保障的模式，即社会保津安全网、个人自发储蓄和购买保险等①。
强积金制度正式运作后，除少数获得特别豁免者外，所有雇主及雇员均须供款，雇主及雇员须各自按雇员有关人息的5%，做出强制性供款；雇员供款额有上下限，月薪低于5000元者毋须供款，但雇主仍需为其供款；月薪高于2万元者，以每月供款额1000元为上限；自雇者的供款额与受雇者相同，即收入的5%,当雇员在65岁退休时，可实时提取全部累积供款。
2.实行强积金制度可以实现工联会所倡导的“退休保障制度”设想
工联会一直大力争取劳工“老有所养”的全面退休保障制度，以解决长期以来劳工退而不休的现实问题。早在1981年工联会就对9000多名雇员进行了调查，提出制定应由政府、雇主、雇员三方供款的退休和失业保障计划的建议。1992年4月，工联二十八届代表大会通过的倡议书提出：政府所倡议强制老年退休计划与工联会退休保障综合方案中的全民社会保险部份，在内容上存在差别。工联会认为：政府所建议的方案并不是真正的退休保障，退休保障制度应有储蓄的含义，这样才可在退休后生活有保障。工联会提出退休保障综合方案是：将强积金制度与社会保险结合起来，建议强积金由政府立法规定；社会保险由三方供款，其比例为：政府3%、雇主2%、雇员1%,并提议自雇者可自由参与强积金，但必须要参与社会保险供款，保险率与政府相同．即各供3%。
（二）香港成立建造行业强积金的行业背景
行业计划是专为饮食业及建造业临时雇员而设的计划。公积金计划一共分为三类：(l)雇主营办计划(employer sponsored schemes);(2)集成信托计划(master trust schemes）;(3)行业计划（industry schemes）。建造业属于行业计范围。由于受季节及工种影响，这两个行业多雇用一些为期不超过60日的日薪员工，如不设立行业计划，这些行业的临时雇员未必能得到强积金制度的保障。
建造业内有众多日薪雇员，积金局另外为其制定供款标准。标准规定，若雇员每日入息高于130元，雇主和雇员均须供款．但供款人息上限为650元，即最高供款额为30元。若雇员每日人息低于130元，则雇主须供款7.5元，而雇员则不用供款。
1．香港建造行业分包制度与工人流动状况
香港建造行业分包制度的具体形式是：先由总承建商承接工程，然后逐级分包给次承造商、专业分包商，等等。由于建造行业多层分包制度，导致工人就业流动性大。总承造商及次承造商雇用较多月薪及固定日薪工人，其它分包商则以包工制、件工制、代工制或自雇人士等形式雇用工人。由于建造行业及装修行业以工程量计算雇佣工人的数目，待工程完成时，为节省成本随时解雇工人，因此，工人流动性很大。
2．建造业特殊雇佣关系及其特点建造行业长期形成的承包制度，因经济不景气而引起的恶性竞争，导致层层分包，形成建造业特殊的雇佣关系，即多数工人的直接雇主是役有正式商业登记的小包工头，致使政府无法对其实行监管。建造行业内总承建商及次承造商多雇用月薪及日薪工人，专业分包商属下则多是判头工、代工、件工及自雇人士。判头工及代工是按日薪计算工资，每天支付薪金或每月二次支付薪金，件工则是用全部工程费再摊分后计算每人的工资。由于建造行业雇佣关系的特殊性，政府既无法监管薪金的发放，更无法监管行业强积金的供款。
（三）建造行业实行强积金制度的意义
香港人尤其是广大劳工渴望退休后生活能够得到保障。这是构建和谐社会，保持香港繁荣稳定首要面对的社会问题。
1．劳工可获得退休后的生活保障
经济全球化为香港发展带来了机遇，同时也带来严峻挑战。香港受经济结构转型的影响，一些文化水平低、没有专业技术的劳工被边缘化，社会上贫富两极分化逐步扩大。在这种情况下，政府应履行自己的管理功能，避免社会矛盾激化，必须主动积极地完善强积金退休保障制度。
2．敦促雇主承担应尽的社会责任
在经济全球化的条件下，近年来香港经济发展很快，每一个社会阶层，都应合理分享社会经济发展成果。尤其是广大劳工阶层，这是实现社会公平正义、和谐稳定的重要基础。不仅要求政府要加强执法，而且要求雇主在追求利润中，积极履行应尽的社会贵任。香港的企业在履行社会责任过程中，既要重视社会参与、关注环保，以及参与一些公益事业，同时，要善待劳工，使雇员对企业产生归属感，实现互惠互利。为此，经过工会多年的努力，在政府的倡导下，成立了三方小组共同探讨和解决存在的问题，其中包括强积金所衍生的间题。经工会多方努力，政府部门组成了“管理分包及欠薪工作小组”，推出试验计划，为改善雇主拖欠强积金供款而采取了新的措施。
二、香港建造行业实施强积金制度后引发的劳工权益问题
（一）建造行业强积金实施后的基本情况
1．在大市场小政府的新自由经济哲学下，政府所扮演角色在转变
在全球经济一体化的趋势下，政府受国际新自由经济思潮的影响，推行了大市场小政府积极不干预政策。自20世纪90年代中期，政府在无咨询情况下签署了世贸“政府采购协议。”。为此，因投标以价低者中标和投标制度必须公开化，而外受国际投资者的压力、内受一些政党利用民生议题的干扰，影响其施政策略，无法像以往经济低潮时，动用财政储备作投资以拉动经济复苏。更有甚者，政府因上述思潮影响而停建居屋．以为可促销私人楼宇，积极不干预政策变成无所作为。
2．经济低迷引致建造业不景气
亚洲金融风暴促使香港经济下滑，引致建造业不景气。
(l)地产市场不景．楼市滞销，导致众多地产商及买家持观望态度。
(2)港府于1997年6月在无咨询下签署世贸“政府采购协议”，该协议要政府在建造工程合约中须公开投标，并以“价低者得”投标方式为准则，由此衍生了建造业的众多工程出现质量问题，不但使香港整体形象受损，更使建造行业雪上加霜。
(3)建造商为追求更高的利润将建造工程生产工序离港生产。建造业近年非常流行预制组件，即把部份工程的半制成品或组件预先制造，然后运至本港应用及安装。地产商为追求更高的剩余价值，以环保为借口，逐步将工程生产工序离港生产，成为引致建造业不景气的因素之一。
上述因素使“行业强积金”实施过程中困难重重，自2000年12月实施至今，根据建造业工会的调查问卷统计，雇主正常供款40.3%（其中多数是总承建商直接供款），雇主不供款占16.1%，工人被强迫做自雇人士占33%，自雇人士11%，而临时雇员亦有扩大化的趋势，大批雇员被改变身份，成为假自雇人士，不仅直接危害工人的职业生活，而且如发生工伤意外，无劳工保险保障，违背了实施行业强积金的立法原意。
（二）强积金与建地行业强积金的登记率对比情况
从上述表1与表2对比可知，香港整体强积金（雇员）为96.4%；行业强积金只占整体0.132%;（自雇人士）强积金占79%；行业强积金只占整体0.076%。整个强积金雇员的登记人数为2202100人，行业强积金的登记人数为275600人，只占整体的0.125%,而行业强积金的供款率仅占行业强积金参与率中的28%。由此可见，行业计划内的临时雇员及自雇人士比例有扩大化趋势，从中反映了雇主逃避行业强积金的供款情况日趋严重。建造业总工会于2004年对会员进行问卷调查，结果显示雇主正常供款40.3%，雇主不供款16.1%，自雇人士10.8%，工人被强迫做自雇人士高达32.8%，由此表明，因强积金实施而衍生劳工权益问题非常严重。
（三）强积金实施情况下劳工权益受侵害的情况分析
1．雇主迫使雇员改变身份为自雇人士
有些雇主声称如不做“自雇人士”，就不要来上班。雇员为了工作只能做出无奈选择，被强迫改变身份，转为“自雇人士”。
2．总承造商雇用大批代工
因建造业的分包商从商业利益角度出发考虑问题，不仅逃避强积金供款，还加剧层压式的分包，有些总建造商或专业分包商雇用大批代工工人，谁是代工的管工就由他负责上报工数及分发工资，谁就是自雇人士。更有甚者，全部代工均是自雇人士，所以，某些工种出现无工人，只有人人是“自雇”的怪现象。
3．工地工人因假自雇身份而招致权益受损由于建造工程量下降，建造工人的工资下降20－30%。自2000年12月实施强积金制度后，部分雇主为节省成本，逃避强积金供款及没有购买雇员劳工保险，强迫雇员为“假自雇人士”，衍生了大量的包工头、件工或自雇人士。这些人员因身份改变，一旦发生工伤意外或死亡，得不到应有的利益保障。这些自称是自雇人士，保险公司往往认定他们不是雇员，因而拒绝按法律补偿。工人也因此丧失法律保障，劳资之间产生争议只能上劳工法庭裁决，工人往往因证据不足而导致权益受侵害。
三、启示与对策
1．政府在推行“多支柱”退休制度方面其有重要作用
笔者认为，逐步完善强积金制度，实现“多支柱”的退休制度，以解决社会存在的急剧老龄化的社会问题，可避免社会矛盾的加剧，从而实现“老有所养”的社会目标，这是建立和谐社会必备的保障制度。因此，政府要积极履行自己的职责，解决实施过程中出现的矛盾，不能因实施强积金制度过程中出现问题而因噎废食。同时应当看到，现行强积金需长时间累积，尚不能完全解决及舒缓现已退休及已近退休年龄者所面临的问题，要求政府制定切实可行的解决方案，全面改革老年人保障制度，保证整个香港社会的稳定与和谐。
2．工会在行业强积金落实中的维权作用
首先，工会要教育工人自觉树立维权意识，正视与解决存在问题。工会既要探讨行业存在问题的根振，更要教育工人群众自觉树立维权意识，使其真心体会到工会是工人自己的组织，更是劳工权益的代表和维护者。其次，工会要力促政府加强相关执法。自强积金制度实施后衍生出各种问题，导致劳工权益受侵害的情况日益普遍化，据强积金计划管理局统计数字显示，有关强积金的查询及投诉，最多的是饮食业32%，其次是建造业16%，其中投诉特点是：欠供款占87%,无登记的占25%，扣减工资占4%。从上述数字可见，政府首先要检讨强积金所存在的法例漏洞；其次要加强相关执法力度和监管等；再次是政府要加重处罚力度，工会则要力促政府加强相关执法。
3．工会在维护工人利益和维护社会繁荣称定中发挥沟通作用
(l)建议成立三方会议和提出改善方案
建造业是香港经济四大支柱之一、多年来为建设香港使之成为国际大都会城市做出巨大贡献。为了加强沟通和促进业内和谐劳动关系，建议由政府成立建造业三方小组，主要职能为业内提供协商沟通机制。笔者认为，强积金实施后所导致劳工受侵害的问题，应由新成立的三方成员组成建造业议会专责分管。
(2）建议政府强化在强积金计划中的作用
笔者认为，政府不能只靠商业运作模式，应积极推动强积金计划。为此，政府要首先成立专责机构及其相关机制，规管业内承判制度和滥判现象，并通过监管专业分包商的注册及评级，对雇主有法不依或严重违例者进行法律处罚。
4．工会关于完善行业强积金的建议构想
(l）建议由政府负责统筹，形成由雇主、雇员供款机制
建议由政府专责部门负责统筹行业强积金制度（其供款方式可与现行制度相同），政府应由建造业议会再专责监管，强积金计划管理局不能由私人托管架构运作，这是因为政府统筹监管在完善强积金法律时更有主动性。
(2）建议由承建商集体负责供款
其基本精神是由现今个别雇主供款强积金，改为以工程费中抽取雇主所供款项，作为雇主集体负责制。此方案是因应行业工程滥判，导致行业强积金形同虚设而构想的。从所有建造及装修工程费中属工资的部分抽5%款项作为雇主集体负责的雇员行业性强积金。由政府专责部门负责收集以上的款项。每月一次根据雇员的供款倾，以相等的数目供款给受托人银行。雇员需经登记确认是建造及装修工程的雇员。雇员每月供款一次．每次上限只可供款港币1000元，可以供款少于1000元。雇员到65岁退休时，可从自己在受托人银行的户口中提取所有款项。
综合上述工会提出具体建议，并借鉴新加坡的强积金制度经验，可以充实政府有关强积金的改革构想。新加坡强积金制度是政府立法强制个人储蓄，采取完全积累模式和集中管理模式的社会保障制度。其强积金制度的供款运作由政府统筹监管，雇主和雇员各自供款，建立以个人账户为标志，强制储蓄的保障模式，雇员名下账户供款的总倾，如购置公屋或医疗费用可在65岁之前提款使用，如不属上述之范围，雇员需65岁退休后，才可取回供款总额。该制度不仅解决了新加坡的养老难题，而且对新加坡的社会经济稳定发展提供重要保证，现在，新加坡的保障模式，普遍被认为是东亚乃世界范围内养老保险制度成功运行的典范。
总之，要完善强积金制度，保障劳工权益，工会必须积极参与，并发挥维护职能。首先要改革建造行业多层分包制；其次要有三方代表参与的建造业议会专责分管；政府需要强化相关执法行动，做到有法可依。只有这样，劳工才可实现“老有所养”的理想。
（来源：《中国劳动关系学院学报》第22卷第4期）（作者：香港建造业工会副秘书长）
