一、新加坡社会保障制度的建立与发展

　　任何国家的社会保障都是建立在本国特定的社会政治制度、经济发展水平以及传统文化基础之上并受一定的理论原则指导的。新加坡社会保障制度的建立同样如此。上世纪50年代，新加坡面临着严重的社会问题：大批工人失业、住房紧缺、缺乏必要的社会保障体系，绝大部分国民没有养老保障。但当时国家正处于经济发展初期，没有雄厚的经济实力提供高水平的社会保障。同时新加坡政府认为，过分的社会福利不利于竞争，会使人民产生对政府的依赖，应当倡导“自强自立、自力更生、立足于依靠自己和自己的家庭来解决自己保障问题”。正是基于这一理念，新加坡政府在大量考察欧美以及香港地区社会保障制度的基础上，结合自身国情，本着务实精神立法建立了独具特色的社会保障体系。

　　新加坡政府社会保障体系由社会保险和社会福利两部分组成。其中社会保险是由国家强制实施个人储蓄的中央公积金制度（Central Provident Fund）构成，是新加坡社会保障体系的主体部分；社会福利是指政府对无法维持最低生活水平的成员给予救助，如对低收入家庭发放住房补贴、生活救济和救助金等，它是社会保障制度的辅助部分。新加坡的社会保障制度，是以公积金制度为核心并逐渐扩展其内容而发展起来的。

　　1955年7月，中央公积金制度正式建立并实施，同年成立了专门负责管理公积金的中央公积金局。建立中央公积金的最初目的是通过公积金这种强制储蓄制度，预先筹集个人养老资金以解决国民的养老问题，为雇员退休后或不能继续工作时提供一定的经济保障。 1965年新加坡独立以后，为适应社会和经济发展的变化，在公积金的使用范围和用途上进行了积极的探索，不断调整放宽对公积金用途的限制，扩大了公积金的社会保障功能。1968年9月，新加坡政府推出了“公共住屋计划”，允许会员退休前支取公积金存款购买政府建造的组屋，标志着中央公积金的使用范围开始放宽。此后陆续推出了医疗保健、家庭保障、教育、投资理财等一系列保险计划。这样，中央公积金制度就由最初的仅提供退休养老保障，发展成为集养老、医疗、住房、家庭保障、教育、资产增值等多功能为一体的综合性社会福利保障体系，其社会保障功能愈益显现出来，成为一项行之有效、成绩卓著的社会保障制度。

　　

　　二、新加坡社会保障制度的主要特色

　　中央公积金制度是新加坡结合自身社会经济发展水平、传统文化与伦理道德，探索形成的迥异于福利国家模式的另一种社会保障模式。与西方国家的社会保障制度相比，其独特之处主要体现在以下四点：

　　（一）公积金的缴纳带有强制性色彩。新加坡的中央公积金制度实际上是以强制性储蓄的形式进行社会保障资金的积累，称得上是一种强制储蓄、完全积累型社会保险模式。

　　新加坡实行威权主义的政治体制，政府利用其高度的社会控制能力，制定《中央公积金法》使公积金制度规范化且得以强制实施。按照《中央公积金法》规定，所有受薪人员在新加坡参加工作时，就自动成为公积金会员，必须缴纳公积金。雇主和雇员双方均须缴纳一定比例的款项作为雇员的公积金，计入雇员个人账户，公民自我储蓄、自我保障，为自己的种种保障之需进行预防性储蓄和投资。这是一项强制性制度，以雇主和雇员为责任主体，尤其对雇主有极大的约束力。如其不能按时如数为雇员缴交公积金，将被警告、停业、罚款，严重者将被诉诸公堂，追究法律责任。

　　（二）将自我保障融入社会保障机制。新加坡社会保障制度的一个突出特点是国民的自保性，政府主张“人民的事由人民自己掏钱”，从保障资金的来源上强调个人对自己的福利保障要承担足够的责任，通过强制储蓄而使人民积攒足够资金，以解决自己的住房、医疗及养老等切身问题。政府立足于社会成员的自我保障，有所为有所不为，积极介入，但不包办代替，在以政府责任为主的传统社会保障中强调更多的个人责任。这一点与西方国家盛行的福利型社会保障，每年政府要提供大量补贴和拨款相比截然不同。

　　与此同时，与西方福利社会保障模式中国民的社会保障水平来自社会的再分配不同，新加坡国民社会保障水平取决于个人的工作收入。中央公积金制度属于个人账户储存基金制模式。每个人的公积金存款与他本人的劳动贡献及工作收入紧密相连，而享受到的保障待遇又与其个人账户上的存款直接挂钩，并非来自社会的再分配。也就是说，会员的薪金收入越高，其公积金存款就越多，相应的社会保障待遇水平越高。由此，中央公积金制度具有很强的激励作用：鼓励国民勤奋工作，通过个人的积极储蓄来提高社会保障的份额，为自己和家人担负起基本的义务；同时弱化了对政府依赖的意识，弘扬了自强自立、自力更生、艰苦创业的优良精神，从而避免了福利主义的诸多弊端。因此，新加坡的中央公积金制度被国际社会公认为“自我保障融入社会保障机制中”的很好的模式。

　　（三）在以关注公平为主的传统社会保障模式中增加了更多的效率机制。新加坡的社会保障制度是按照“效率优先，机会平等”的价值理念而设计的。如何兼顾公平与效率，在两者之间找到一个平衡点，是任何国家建立社会保障制度都必须面临的问题。新加坡政府高度重视协调社会发展的公平和效率的关系。对于两者之间的关系，李光耀有自己的独到见解：“企业关心的是利润，政府关心的是社会公平和平等。只重视利润，社会会失去平衡，导致金钱至上，并渗透到政治领域，使整个社会失去发展的动力；只重视公平，必然会产生平均主义，社会将走向贫困。两者结合，才是健康的经济发展道路。”[i]作为一方行政长官，李光耀关注社会的公平问题，他强调指出：“如果从工作和进步中所取得的成就和利益，没有公平地让全体人民分享，我们就不会得到他们全心全意的合作和参与。”[ii]“不能听任自由竞争造成社会不公引致局势紧张”[iii]但同时又紧记效率是社会发展的根本，“重新分配不能过头，以致造成浪费和滥用，卓越者不再奋发图强”。[iv]正是抱着这一理念，有着强烈务实精神的新加坡政府，在建立社会保障问题上非常明确而坚定，那就是“我们不搞施舍”，不设“免费的午餐”。

　　基于这样的理念，新加坡政府虽然主张通过国家的力量向低收入阶层以及老弱病残者提供必要的救助，扶弱济困，以缩小社会的贫富差距，但却反对实行欧洲福利国家的社会福利制度，避免“泛福利”现象的发生。它认为，过分的社会福利不利于竞争，会使人民产生对政府的过分依赖性；政府的主要责任是授人以“渔”，而不是送人以“鱼”。这一点，即使在后来新加坡的国力得到极大增强，以其经济实力完全有能力像其它发达国家那样，大幅增加政府在社会福利方面的开支时，也丝毫不曾动摇和改变。因此，政府始终把重点放在为所有人创造公平的竞争机会上，通过创造更多就业机会、提供技能培训等，鼓励人们自力更生、勤劳致富。

　　这一价值理念在新加坡的医疗保障和住房保障制度中也得到鲜明的印证和体现。医疗保障制度通过实施“3M”计划，实行个人医疗储蓄账户、社会医疗保险和政府医疗津贴相结合的办法，不论公务员或私人企业雇员，不论富有者还是贫困者都有能力负担自己和家庭的医疗保健费用，从而得到最基本的医疗保障，保证了社会公平。同时，划入个人医疗保健储蓄账户的资金是以会员的工资为基数，使得医疗保健储蓄与个人工作收入紧密相联。会员越是努力工作，医疗保健储蓄存款就越多，他所享受到的医疗保健待遇更优越，医疗服务更好，这又体现了效率原则。而住房保障制度和政府“组屋”计划在对社会低收入阶层给予补贴，满足了中低收入人群的基本居住需求，实现了“居者有其屋”的同时，也不是人人享受同样的福利、买到同样的房子，而是根据自己的能力来选择购买大小、档次、舒适程度不同因而造价也不同的住房。

　　新加坡社会保障制度不但切实保障了社会公平，更有效地维护了社会效率，避免了西方发达国家在经济强劲增长时期所陷入的社会福利陷阱，为增强其经济发展的国际竞争力发挥了不可低估的作用。

　　（四）家庭本位，强调家庭的互助共济，具有浓厚的儒家文化色彩。新加坡政府强调：“在拟订经济和财政政策时，必须考虑到一个民族的社会习惯和文化价值”。由于历史原因，新加坡深受传统儒家文化思想的影响，占主体地位的大多数华人信仰佛教和儒家思想，儒家文化中的宗族家庭本位主义、“孝悌”观念打上了深刻的烙印，对新加坡社会保障制度的发展也产生了深刻影响。

　　儒家传统文化具有“家国同构”的特点，注重家庭的道德责任以及对国家、社会稳定的积极影响。在新加坡，儒家文化不仅是一个观念问题，更成为人们日常行为所公认的准则，衍化成为具有更加广泛意义的社会公共道德。新加坡的《共同价值观念白皮书》提出“家族为根，社会为本”。注重的是家庭的和谐和整个社会的稳定。新加坡强调，家庭是社会良性发展的“根”，家庭成员之间的爱、敬、孝、忠、和，使得家庭成员之间相互珍爱、互相关怀、相互尊重、相互信任、和睦相处。有了家庭作为社会的基本单位，社会结构将会更加牢固，国家和社会的团结稳定才有保障。因此，新加坡十分注重发挥家庭的社会功能，强调以家庭为中心维护社会稳定，要求国民充分履行对家庭和社会应尽的义务，鼓励家庭成员集合资源照顾子女和奉养父母，互助共济，以增强家庭的凝聚力，为社会的稳定奠定牢固的基础。

　　这一理念充分反映在中央公积金制度中。多数公积金计划都涉及到一家三代人，鼓励全家人守望相助、互相支持。其中“保健储蓄计划”、“健保双全计划”是会员储蓄以保障个人及家人的医疗费用，会员不但可以保障自己，而且惠及配偶、父母和子女，尽到孝道与责任。“最低存款填补计划”和“家庭保障计划”、“家属保障计划”的推行，强化了家庭保障功能，使家庭成员之间的社会保障利益相联，增强了子女对父母、国民对家庭及社会的责任意识，从而密切了家庭成员之间的关系，增强了家庭凝聚力，提高了社会稳定性。此外，“教育计划”中也设有资助家属子女的条例。

　　

　　三、新加坡社会保障制度的显著功效及在社会经济发展中的作用

　　中央公积金制度是一种行之有效的社会保障制度，它适应了新加坡在经济起飞时期的经济发展和社会特点，在其50多年的运作过程中日趋成熟、完善，已由最初的退休养老储蓄计划逐渐发展成为集养老、医疗保健、住房、家庭保障、教育与资产增值等多种功能为一体的综合性社会福利保障体系。正因为此，它给新加坡社会经济发展带来了全方位的深刻影响，对于提高国民福利，协助国家应对日渐复杂的社会挑战，维护社会稳定和促进经济发展发挥了重要作用。同时，新加坡实行中央公积金制度，不是把它当作一种负担，仅仅是社会保障部门的事情，而是与整个国家的经济和社会发展的总体战略紧密配合，相互促进，实现了为人民谋福利同时又促进经济发展、国富民亦富的双重目标。

　　（一）为国民提供了全方位的社会保障，促进了国民健康与福利，维护了社会稳定，有利于建立良好的社会秩序。中央公积金制度推行之初，作为一项简单的养老储蓄制度，目的是给予低收入雇员晚年生活保障。50多年来，新加坡政府在坚持这一基本宗旨的前提下，较好地适应了国民不断增加的需求与期望，推行了一系列改革公积金制度的新举措，不断调整放宽对公积金用途的限制，为国民提供了多层次、多样化的社会保障。说其多层次，主要是从覆盖范围来说的。是指会员不仅可以利用公积金保障好自己，还可通过有关公积金计划，相应照顾配偶、子女和父母。它不单使会员获益，在很多方面也使会员的配偶、儿女和父母深受其惠；此外，还通过实施全国保障计划的方式，使不同收入层次的人都得到统筹的保障。因此，公积金制度覆盖了所有受雇的新加坡公民和永久居民，包括公共和私人部门内的雇员以及自雇者，它是面向全体民众的社会保障制度。说其多样化，是指中央公积金制度的社会保障功能涵盖退休养老、购买住房、医疗保健、家庭保险、教育、投资理财等社会生活的各方面，为国民提供了多样化的社会保障：养老保障制度使会员在退休时有一笔可观的公积金存款，确保其退休后能有较高的收入安享晚年；中央公积金制度面向低收入者的住房保障制度，使广大中低收入阶层能拥有自己的住房，且居住条件不断提高，人们可以安居乐业；医疗保障的“3M”计划为会员及其家人提供了所需医疗费用，使国民享受到良好的医疗保障；中央公积金的“家庭保障计划”和“家属保障计划”为会员的意外事故提供家庭保险，保证了家庭和社会的安定。此外，中央公积金的用途扩大到教育支出，有助于促进会员及家庭的智力投资，提高国民整体文化素质。如今，公积金已成为新加坡人民生活中一个不可或缺的部分。对许多新加坡人来说，没有公积金储蓄生活是难以想象的。

　　总之，中央公积金制度满足了国民多样化的社会保障需求，能够给予会员及其家人“老有所养、病有所医、居者有其屋”等较为全面的社会保障，大大改善了国民的生活水平，促进了国民健康与福利，有效解决了医疗、养老、住房等危及稳定的重大社会问题，分散了社会风险，对维护多种族和谐相处、保持社会稳定、建立良好的社会秩序起到了积极的促进作用，进而为新加坡经济的快速持续发展提供了优越的制度环境。

　　(二)降低了政府的社会福利开支，减轻了政府的财政负担。在西方国家，社会保障制度多属于福利型或保险型，主要通过政府财政税收或保险机构来提供资助。为此，政府必须支付巨额的社会福利费用，由此带来了沉重的财政负担。

　　新加坡政府从本国实际出发，建立和发展了适合本国国情的社会保障体系，对社会保障制度的设计在总体上遵循“低供给”的原则。政府用于社会保障的支出占财政支出的比重很小，主要用于保健基金和社会救济金，只有真正的贫困者才由国家发放津贴和救济金。另外，政府作为雇主只承担占全国人口较少比例的公务员公积金的一半，绝大多数公民属于私人企业雇员、个体经营者和自由职业者，公积金主要来自企业主和公民个人。因此，较之高福利国家全包式的福利制度，新加坡的中央公积金制度使政府不必支付巨额的社会保障费用，最大限度地降低了政府的社会福利开支，减轻了政府的财政负担，节省了大量的财政支出用于经济建设。不失为一种符合新加坡国情的、务实有效的社会保障制度。

　　（三）为国家经济建设筹集了大量资金，有力地推动了新加坡经济的持续快速发展。公积金是一项强制性的长期储蓄。中央公积金制度成功地动员了居民储蓄，使新加坡政府获得了巨额的储蓄基金。长期以来，新加坡保持较高的储蓄水平，其国民储蓄率在世界各国中处于领先地位。

　　中央公积金制度所带来和带动的国民储蓄有力地推动了新加坡经济的持续发展。如上所述，新加坡对社会保障基金实行集中管理体制，中央公积金集中于中央公积金局统一管理。中央公积金局将归集的公积金除用于支付公积金费用开支和利息外，其结存款项的大部分用于购买政府的有价证券。因此，公积金局成为新加坡政府多种有价证券的最大持有者。而公积金储蓄也通过购买政府债券成为资助国家建设和发展的重要资金来源。正是运用这笔可观的资金，政府大力投资兴建公共住房、港口、道路、通信、能源、学校等国家基础设施和城市公共设施。汇集民间财力为政府所用，解决了许多困扰国家发展的突出矛盾，发展经济。

　　正因为此，推行中央公积金制度，不仅使新加坡国民社会保障水平有了大幅度的提高，还为国家经济建设筹集了大量资金，有效地解决了资金短缺问题，保证了国家有大量资本可以投资于基础设施建设。使新加坡政府在经济起飞的年代无需大量依靠国外贷款，减轻了国家的负担，从而对新加坡经济的长期持续快速发展起到了积极的推动作用。正如李光耀所指出的：“我们可将公积金存款转作其它的投资用途，我们可以让私人企业的经营者去从事投资，并且让公积金存户自行决定如何使用他们的资产，重要的是：我们必须维持一个高度储蓄和高度投资的社会，这样我们的财富便能每年增加，从而使我们在紧急时期更有安全感。我国从来未曾负债，我们也没有外汇短缺以致不能偿还利息和资本回付的难题。同时，由于有高度的投资，也使我们享受到更高的增长率。”[v]

　　（四）有利于政府搞好国家宏观经济调控，控制高消费，抑制通货膨胀。中央公积金制度的运行，大大加强了新加坡政府调控宏观经济的能力。公积金是一项强制性的长期储蓄，新加坡政府根据经济发展的变化情况，通过调整公积金缴费率以及公积金投资，引导个人消费，影响有效需求，进而抑制通货膨胀，促进国民经济的稳定和持续发展。 

　　新加坡中央公积金的缴费率是随着经济景气程度的不同而变化的，通过调整公积金缴费率可以有效调节经济周期。20世纪70年代，新加坡经济快速增长，国民收入增加，会员工资提高，但同时也带来了巨大的通货膨胀压力。为了抗衡国内通货膨胀，新加坡政府逐年提高公积金的缴费率。从70年代初的占会员收入的8%，上升到25%，使会员个人所得的增加部分以公积金的形式强制储蓄起来，并扩大住房消费，把可能影响通货膨胀的社会支出引导到住宅消费上，进而促进货币回笼。使社会购买力得到了有效的控制，从而节制个人消费，抑制了通货膨胀。终于使新加坡的通货膨胀率从70年代的平均5.1%，下降到80年代前期平均3.8%，1985年到1995年为2.5%，1997年是2.0%。多年来通货膨胀率一直保持在较低水平，从而确保经济稳定发展。80年代中期，新加坡的经济遇到困难，增长速度明显放慢，企业收益下降。为了使企业摆脱困境，减轻企业负担，提高企业活力，同时又避免削弱职工工资，防止会员工资收入的下降，于是政府就大幅下调了企业承担的公积金，缴纳率由25%下降到10%。从而降低了企业成本，增强了它们在国际市场上的竞争力，同时刺激了消费需求，有助于国家渡过经济危机，推动经济复苏。因此，中央公积金制度成为新加坡政府对国民经济进行宏观调控的有效手段。

　　当然，中央公积金制度也并非尽善尽美、完美无缺，也存在一些问题和不足。中央公积金制度是政府将储蓄这种传统的个人保障方式上升为国家行为的产物，是一种强制储蓄计划，无收入再分配的互济性，缺乏社会互助共济的功能，而社会成员责任共担、互助共济恰恰是社会保障的本来意义和应当具有的重要功能之一。正因为此，中央公积金制度曾受到国际上的非议，甚至把它等同于强制性的“个人储蓄存款”。同时由于国民个人收入的差别，很容易导致会员之间在公积金存款上差距悬殊，进而导致保障待遇的不平衡。此外，还是由于中央公积金制度缺乏社会互助共济的功能，使得年轻雇员和低收入者的生活难以保障。一个年轻工人若不幸遇到意外，丧失了工作能力，往往由于工龄太短而出现个人账户积累不足，此后的生活很难有保障。低收入者也会遇到同样的问题。与此同时，相对较高的缴费率，使大量国民财富被强制储蓄在公积金账户内，致使国民用于社会消费的资金减少，必然导致社会消费及有效需求不足，对经济发展也有一定的负面影响。面对上述问题与不足，近年来，新加坡政府也在不断修改调整中央公积金制度，使其更好地发挥作用。