一、新加坡社会保障制度的建立与发展

　　任何国家的社会保障都是建立在本国特定的社会政治制度、经济发展水平以及传统文化基础之上并受一定的理论原则指导的。新加坡社会保障制度的建立同样如此。上世纪50年代，新加坡面临着严重的社会问题：失业、住房紧缺、缺乏必要的社会保障体系，绝大部分国民没有养老保障。但当时国家正处于经济发展初期，没有雄厚的经济实力提供高水平的社会保障。同时新加坡政府认为，过分的社会福利不利于竞争，会使人民产生对政府的依赖。因此，新加坡政府在体察国情的基础上，本着务实精神立法建立了独具特色的社会保障体系。

　　新加坡政府社会保障体系由社会保险和社会福利两部分组成。其中社会保险是由国家强制实施个人储蓄的中央公积金制度（Central Provident Fund）构成，是新加坡社会保障体系的主体部分；社会福利是指政府对无法维持最低生活水平的成员给予救助，如对低收入家庭发放住房补贴、生活救济和救助金等，它是社会保障制度的辅助部分。

　　1955年7月，中央公积金制度正式建立并实施，同年成立了专门负责管理公积金的中央公积金局。建立中央公积金的最初目的是通过公积金这种强制储蓄制度，预先筹集个人养老资金以解决国民的养老问题，为雇员退休后或不能继续工作时提供一定的经济保障。 1965年新加坡独立以后，为适应社会和经济发展的变化，在公积金的使用范围和用途上进行了积极的探索，不断调整放宽对公积金用途的限制，扩大了公积金的社会保障功能。1968年9月，新加坡政府推出了“公共住屋计划”，允许会员退休前支取公积金存款购买政府建造的组屋，标志着中央公积金的使用范围开始放宽。此后陆续推出了医疗保健、家庭保障、教育、投资理财等一系列保险计划。

　　这样，中央公积金制度就由最初的仅提供退休养老保障，发展成为集养老、医疗、住房、家庭保障、教育、资产增值等多功能为一体的综合性社会福利保障体系，其社会保障功能愈益显现出来，成为一项行之有效、成绩卓著的社会保障制度。

　　

　　二、新加坡社会保障制度的主要内容、管理与运作

　　（一）中央公积金的管理体制

　　严格规范、富有成效的基金管理是新加坡公积金制度成功运行的重要保障。1953年颁布的《中央公积金法令》以及后来逐步颁布的与之相配套的法律法规，确保了整个公积金制度在严格周密的法律规范下有条不紊地施行。

　　新加坡的公积金制度实行会员制，即所有受雇的新加坡公民和永久居民都是公积金局的会员，无论是雇主和雇员都必须按雇员月薪收入的一定比例缴交强制性的公积金，公积金局每月收缴的款项经过计算记入每个会员的个人账户中，专户专储。

　　作为公积金制度的管理机构，中央公积金局以国家立法为前提，并在劳工部制定基本方针政策的基础上，负责整个公积金的管理运行，对公积金实行规范化、制度化和企业化管理。包括公积金的汇集、结算、使用和储存等，对公积金的管理独立于新加坡政府的财政之外，单独核算，自负盈亏。公积金各项费用的收支、管理、运营的情况透明度很高，有利于监督、管理和宏观调控。因此，尽管中央公积金规模庞大，提供的服务众多，管理难度很大，但中央公积金管理局却以其健全的职能、科学的管理以及高效的服务，赢得了信誉与成功。一直以来，基金管理规范，运作良好。[①]

　　（二）新加坡社会保障制度的主要内容

　　1.老有所养——独具特色的养老保障制度

　　退休养老是中央公积金制度设立的最先动因，也是这一制度最基本的功能。早在1955年7月，中央公积金局便推出了养老储蓄计划。新加坡的养老保险采取全部缴纳的制度，即雇主和雇员分别按一定比例为雇员存储退休金。当公积金会员年龄达到55岁并且退休账户达到最低存款额这两个要求后，可一次性提取公积金。[②]若最低存款未达到规定数额，可选择推迟退休以继续增加公积金账户积累，或用现金填补差额，或由其配偶、子女从各自的公积金账户中转拨填补。政府鼓励已达退休年龄但身体健康的会员继续工作，以使他们积蓄更多的公积金存款。

　　随着中央公积金使用范围的逐步放宽，为避免公积金过多用于住房、医疗、教育等其它项目支付而影响养老金的积累，确保会员有足够的存款保障晚年生活，1987年，中央公积金局推出“最低存款计划”。规定公积金会员在年满55岁提取公积金存款时，必须在其退休账户中保留一笔存款作为最低存款。此外，新加坡政府还利用东方人孝文化的传统道德，在养老保险上注重家庭养老保险。1987年，中央公积金局同时推出了“最低存款填补计划”，规定公积金会员可在父母年龄超过55岁而公积金存款少于最低存款额的情况下，自愿填补父母的退休户头，填补金额是最低存款额和他的父母年龄达55岁时退休账户结存额之差。从1995年7月起，会员也可以为配偶填补，以保障其晚年生活。

　　2.病有所医——独具特色的医疗保障制度

　　新加坡的医疗保障制度是世界上最为完善的医疗保障制度之一。20世纪80年代以来，中央公积金局制定了多项医疗保健计划。主要包括保健储蓄计划（Medisave）、健保双全计划（Medisheild）和保健基金计划(Medifund )，称之为“3M”计划。

　　(1)保健储蓄计划

　　1984年4月，公积金局推出保健储蓄计划。在该计划下，公积金会员每月须把部分公积金存进保健储蓄账户。缴费比例因投保年龄不同而不同，年龄越大，相应缴费比例越高。公积金会员可以动用保健储蓄账户的存款，为本人或是任何一个直系亲属如配偶、子女、父母和祖父母支付在当地的医疗费用，主要支付公立医院和获准私人医院的住院费和某些门诊费。1992年7月，公积金局还推出自雇人士保健储蓄计划，以保障自雇人士在急需时有能力支付其医疗费用。

　　(2)健保双全计划

　　保健储蓄计划对发生一般医疗费用的居民来说已经能保障，但对因患重病和慢性病等花费多的国民来说，账户资金可能不够。为此，从1990年7月开始，公积金局又实施了“健保双全计划”。这是一项大病医疗保险计划。它允许会员以公积金保健储蓄账户的存款投保，确保会员有能力支付重病治疗和长期住院而保健储蓄不足的费用。1990年开始，所有75岁以下保健储蓄储户除非选择不参加这项医疗保险，都被自动纳入该保险计划内。

　　1994年7月，公积金局又推出了“增值健保双全”计划。与健保双全计划相比，增值健保双全计划须缴付的保费稍高，相应支付待遇也较高。

　　(3)保健基金计划

　　尽管保健储蓄计划和健保双全计划覆盖了绝大多数新加坡人口，但仍有少部分贫困国民无力支付医疗费，为此，1991年，新加坡提出了由政府拨款建立专项基金的设想。1992年1月，《医疗基金法案》获议会批准。1993年4月，医疗保健基金正式设立，以援助在保险储蓄计划和健保双全计划外仍无法支付医药费用的贫病者，实际上是对他们实施医疗救济。 

　　上述三重医疗保障安全网，确保了新加坡国民获得基本的医疗保障。

　　3．居者有其屋——富有成效的低收入者住房保障制度

　　新加坡是一个城市国家，国土面积狭小而人口密度很大。1959年自治时面临着严重的“屋荒”，当时200万人口中有40%的人居住在贫民窟和窝棚内，恶劣的住房条件导致公共卫生状况恶化和一系列社会问题，成为社会不稳定的重要因素。为解决居住及其引发的社会问题，1960年，新加坡政府宣布成立建屋发展局。1964年又推出“居者有其屋”的政府组屋[③]计划。其具体做法是：

　　(1)政府主导组屋的开发与建设，提供了强有力的土地、资金保障。

　　新加坡是市场经济国家，但住房的建设与分配并不完全通过市场来实现，而是由政府主导。新加坡政府十分明确自身在解决住房问题上的责任，制定了符合其国情特点的住房政策和分阶段建房计划，采取了一系列行政、法律、金融和财政手段，大规模兴建公共住房。

　　土地是国家财富之源，也是组屋建设的基础和命脉所在。1966年，新加政府颁布了《土地征用法令》，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，可在任何地方征用土地建造公共组屋；政府有权调整被征用土地的价格。根据该项法令，新加坡政府协助建屋发展局以远低于市场价格的价格获得开发土地。

　　在资金方面，新加坡政府以提供低息贷款的形式给予建屋发展局资金支持，支付大笔财政预算以维持组屋顺畅运作。此外，为保障普通老百姓能够买得起组屋，其售价是由政府根据中低收入阶层的承受能力来确定，而不是靠成本来定价，其远远低于市场价格，由此造成建屋发展局的收支亏损。这部分损失，政府核准后每年都从财政预算中给予补贴。据统计，从政府开始拨款计算，至今累积的政府补助金总额已达159亿新元。[④]政府财政支撑是新加坡组屋政策得以顺利实施的重要保障。

　　(2)实行“公共住屋计划”

　　为解决低收入者无力购房的难题，1968年9月，中央公积金局推出了“公共住屋计划”。在这一计划下，低收入会员可以动用其公积金普通账户的存款作为首期付款之用，不足之数由每月交纳的公积金分期支付。如果普通账户的存款不足支付，可向建屋发展局贷款，用将来的公积金来偿还。

　　(3)以家庭收入水平为依据，实行公有住宅的合理配售政策。

　　自1968年新加坡大力推行政府组屋出售政策以来，购房者日益增多，如何搞好公房合理配售，保障低收入家庭的合法权益，确保住房分配的公平、有序，成为建屋发展局的重要课题。为此，新加坡政府制定了缜密而严格的法律法规，对购房人条件、购买程序、住宅补贴等均做出严格规定，按照公平原则进行合理分配。[⑤]

　　政府制定了不同收入水平居民的购屋准入政策，并随着生活水平的提高不断调整收入顶限。在上世纪70年代，规定只有月收入在1500新元以下者才可申请购买组屋；80年代提高到2500新元，随后到3500新元，目前放宽至8000新元，以接纳更多人购买。这样基本保证了80%以上中等收入的家庭能够购买到廉价的组屋。

　　(4)出台法律严格限制炒卖组屋，确保组屋政策的顺利实施。

　　政府采取了一系列措施严格限制炒卖组屋的行为。建屋发展局的政策定位是“以自住为主”，限制居民购买组屋的次数。规定新的组屋在购买5年之内不得转售，也不能用于商业性经营。如果实在需要在5年内出售，必须到政府机构登记，不得自行在市场上出售。一个家庭同时只能拥有一套组屋，如果要再购买新组屋，旧组屋必须退出来，以防投机多占，更不允许以投资为目的买房；等等。由于严格执行了上述一系列措施，新加坡政府有效地抑制了“炒房”行为，确保了组屋建设健康、有序地进行。

　　据建屋发展局最新统计，自1960年以来，建屋发展局共兴建组屋990，320套，[⑥]目前约有82%的新加坡人口居住在政府组屋中，[⑦]组屋政策真正成为“普惠性的政策”。

　　4.学有所教——新加坡教育计划

　　1989年6月，中央公积金局推出教育计划。会员可动用其公积金户头里存款，为自己或子女支付全日制大学学位或专业文凭课程的学费。可动用的款项是扣除最低存款额之后总公积金存款的80%。学习毕业后一年需还本付息，分期付款的最长年限为10年。这项计划使公积金功能扩大到教育保障，有利于国民教育水平的提高，促进了新加坡教育事业的发展。

　　5.家庭保障制度

　　1982年1月和1989年5月，中央公积金局分别推出了“家庭保障计划”和“家属保障计划”。家庭保障计划的目的是保障公积金会员和他们的家庭在遭遇意外或失去工作能力时，避免因为没付清住屋贷款而失去居屋。在家庭保障计划中规定，凡会员动用公积金存款购买政府组屋、中等入息公寓，均须购买抵押递减保险（保费的多少是根据未付清住房贷款、需偿还年限和利息等计算出），以确保当会员遭遇意外时公积金局代其付清剩余的房屋贷款。

　　而家属保障计划是一项为60岁以下会员而设的定期人寿保险计划。如果会员在保障期间逝世或是终生残废，他们的家属就会获得相应赔偿，以协助他们度过难关。

　　6.投资计划

　　中央公积金局还实施了一系列投资计划以促进公积金资产的保值增值，如“新加坡巴士有限公司股票计划”、“非住宅产业计划”、“基本投资和增进投资计划”、“填补购股计划”等。会员可以自主选择投资于各种类型的金融工具，包括股票、基金、政府债券、房地产、保险等，也可以委托政府进行管理获取稳定的收益。公积金局在鼓励会员积极参加国家建设投资的同时，为降低投资风险，还订立了一系列核准投资保护办法，以防会员的辛苦积蓄付之东流。公积金存款大部分用于购买政府发行的公债或部分能确保收益的股票，并以政府实际持有的资产储备作担保。

　　

　　三、新加坡社会保障制度的主要特色

　　中央公积金制度是新加坡结合自身社会经济发展、传统文化与伦理道德，探索形成的迥异于福利国家模式的另一种社会保障模式。与西方国家的社会保障制度相比，其特色主要表现在以下三点：

　　（一）国民社会保障水平取决于个人的工作收入而非来自社会的再分配，在以政府责任为主的传统社会保障中强调更多的个人责任。

　　新加坡政府主张“人民的事由人民自己掏钱”，从保障资金的来源上强调个人对自己的福利保障要承担足够的责任。因此，新加坡社会保障制度的一个突出特点是强调个人责任，建立分担机制。从发挥政府、个人和社会三者的积极性出发，政府有所为有所不为，积极介入，但不包办代替，在以政府责任为主的传统社会保障中强调更多的个人责任。这一点与西方国家盛行的福利型社会保障，每年政府要提供大量补贴和拨款相比截然不同。

　　与此同时，和西方福利社会保障模式中，国民的保障水平来自社会的再分配不同，新加坡国民社会保障水平取决于个人的工作收入。中央公积金制度属于个人账户储存基金制模式，每个人的公积金存款与他本人的工作收入紧密相连，而享受到的保障待遇又与其个人账户上的存款直接挂钩。也就是说，会员的薪金收入越高，其公积金存款就越多，相应的社会保障待遇越高。

　　（二）“效率优先，机会平等”的价值取向，在以关注公平为主的传统社会保障模式中加入更多的效率机制。

　　新加坡的社会保障制度是按照“效率优先，机会平等”的价值理念而设计的，在以关注公平为主的传统社会保障模式中加入更多的效率机制。新加坡政府高度重视协调社会发展的公平和效率之间的关系。李光耀强调指出：“如果从工作和进步中所取得的成就和利益，没有公平地让全体人民分享，我们就不会得到他们全心全意的合作和参与。”[⑧]“不能听任自由竞争造成社会不公引致局势紧张”[⑨]但同时又紧记效率是社会发展的根本，“重新分配不能过头，以致造成浪费和滥用，卓越者不再奋发图强”。[⑩]正是抱着这一理念，新加坡政府虽然主张通过国家的力量给予低收入阶层一些照顾，扶弱济困，以缩小社会的贫富差距，但却反对实行欧洲福利国家的社会福利制度，避免“泛福利”现象的发生。

　　这一价值理念在新加坡的医疗保障和住房保障制度中得到鲜明的印证和体现。医疗保障制度通过实施“3M”计划，不论公务员或私人企业雇员，不论富有者还是贫困者都有能力负担自己和家庭的医疗保健费用，从而得到最基本的医疗保障，保证了社会公平。同时，划入个人医疗保健储蓄账户的资金是以会员的工资为基数，使得医疗保健储蓄与个人工作收入紧密相联，会员越是努力工作，医疗保健储蓄存款就越多，他所享受的医疗服务更好，这又体现了效率原则。而住房保障制度在对社会较脆弱阶层给予补贴，满足了中低收入人群的基本居住需求，实现了“居者有其屋”的同时，也不是人人享受同样的福利、买到同样的房子，而是根据自己的能力来选择购买大小、档次、舒适程度不同因而造价也不同的住房。

　　（三）家庭本位，强调家庭的互助共济，具有浓厚的儒家文化色彩。

　　由于历史原因，新加坡深受传统儒家文化思想的影响，儒家文化中的“孝悌”观念打上了深刻的烙印。因此，新加坡十分注重发挥家庭的社会功能，强调以家庭为中心维护社会稳定，要求国民充分履行对家庭和社会应尽的义务，鼓励家庭成员互助共济。

　　这一理念充分反映在中央公积金制度中。多数公积金计划都涉及到一家三代人，鼓励全家人守望相助、互相支持。其中“保健储蓄计划”是会员储蓄以保障个人、配偶、子女以及父母的医疗费用，会员不但可以保障自己，而且惠及配偶、父母和子女，尽到孝道与责任。“最低存款填补计划”和“家庭保障计划”、“家属保障计划”的推行，强化了家庭保障功能，使家庭成员之间的社会保障利益相联，增强了子女对父母、国民对家庭及社会的责任意识，从而密切了家庭成员之间的关系，增强了家庭凝聚力，提高了社会稳定性。

　　

　　四、新加坡社会保障制度评价

　　中央公积金制度适应了新加坡经济起飞时期的经济发展和社会特点，在其50多年的运作过程中日趋成熟、完善，成功解决了新加坡国民养老、住房、医疗等社会难题，同时与国家经济发展的总体战略紧密配合，相互促进。实现了为人民谋福利的同时又促进经济发展、国富民亦富的双重目标，带来了良好的社会效益和经济效益，被认为是东亚乃至世界范围内社会保障制度成功运行的典范。

　　（一）为国民提供了全方位的社会保障，有利于建立良好的社会秩序。

　　新加坡集退休养老、医疗、住房、教育、投资等多功能为一体的综合性社会保障制度体系，为国民提供了多样化的社会保障：养老保障制度使会员在退休时有一笔可观的公积金存款，确保其退休后能有较高的收入安享晚年；面向低收入者的住房保障制度，使广大中低收入阶层能拥有自己的住房，人们安居乐业；医疗保障的“3M”计划为会员及其家人提供了所需医疗费用，使国民享受到良好的医疗保障；“家庭保障计划”和“家属保障计划”为会员的意外事故提供家庭保险，保证了家庭和社会的安定。此外，中央公积金的用途扩大到教育支出，有助于促进会员及家庭的智力投资，提高国民整体文化素质。

　　总之，中央公积金制度满足了国民多样化的社会保障需求，促进了国民健康与福利，解决了危及稳定的重大社会问题，对维护多种族和谐相处、保持社会稳定、建立良好的社会秩序起到了积极的促进作用。

　　(二)降低了政府的社会福利开支，减轻了政府的财政负担。

　　新加坡政府从本国实际出发，对社会保障制度的设计在总体上遵循“低供给”的原则。政府用于社会保障的支出占财政支出的比重很小，主要用于保健基金和社会救济金，只有真正的贫困者才由国家发放津贴和救济金。另外，政府作为雇主只承担占全国人口较小比例的公务员公积金的一半，绝大多数公民属于私人企业雇员、个体经营者和自由职业者，公积金主要来自企业主和公民个人。因此，新加坡的中央公积金制度使政府不必支付巨额的社会福利费用，最大限度地降低了政府的社会福利开支，减轻了政府的财政负担。

　　（三）为国家经济建设筹集了大量资金，有力地推动了新加坡经济的快速发展。

　　中央公积金制度使新加坡政府获得了巨额的储蓄基金。中央公积金局将归集的公积金除用于支付公积金费用开支和利息外，其结存款项的大部分用于购买政府的有价证券，从而有效地解决了资金短缺问题，保证了国家有大量资本可以投资于基础设施建设，成为资助国家建设与发展的重要资金来源，对新加坡经济的长期持续快速发展起到了积极的推动作用。

　　（四）有利于政府搞好宏观经济调控，抑制通货膨胀。

　　公积金制度的运行，大大加强了新加坡政府调控宏观经济的能力。新加坡政府根据经济发展的变化情况，通过调整公积金缴费率，引导个人消费，影响有效需求，进而抑制通货膨胀，促进了国民经济的稳定和持续发展。因此，中央公积金制度成为新加坡政府对国民经济进行宏观调控的有效手段。

　　当然，中央公积金制度也并非尽善尽美、完美无缺，也存在一些问题和不足。中央公积金制度是政府将储蓄这种传统的个人保障方式上升为国家行为的产物，是一种强制储蓄计划，没有社会资源再分配的互济性。而社会成员责任共担、互助共济恰恰是社会保障的本来意义。正因为此，中央公积金制度曾受到国际上的非议，甚至把它等同于居民的长期储蓄存款。同时由于国民个人收入的差别，很容易导致会员之间在公积金存款上差距悬殊，进而导致保障待遇的不平衡。此外，相对较高的缴费率，使大量国民财富被强制储蓄在公积金账户内，致使国民用于社会消费的资金减少，必然导致社会消费及有效需求不足，对经济发展也有一定负面影响。

　　因此，近年来，新加坡政府不断修改调整中央公积金制度，使其更好地发挥作用。

　　

　　五、启示

　　新加坡社会保障制度的成功经验为许多国家进行社会保障制度改革提供了很好的思路和富有价值的借鉴，对同属于东方文化的中国尤其具有启示和借鉴意义。

　　（一）加快社会保障立法的进程，完善有关社会保障的法律规范。

　　社会保障作为通过国家立法强制实施的社会经济制度，必须有完善的法律法规作为保证。综观新加坡社会保障制度的建立与发展，立法先行、制度运行法制化是其中央公积金制度成功运行的一个重要原因。但在我国，尽管各种社会保险制度已实施多年，却没有一部专门的综合性法律加以规范。城镇社会保险制度主要依据1994年颁布的《劳动法》和国务院制定的《社会劳动保险费征缴暂行条例》。在养老、医疗保险方面，仅出台过一些政策性文件，尚无专门法律法规。当前，我国社会保障体系建设中遇到的许多矛盾和问题，都与法律不够健全、监察执法手段不足、管理漏洞多、缺乏可操作性有关。

　　因此，应当加快我国社会保障法制建设的步伐，增强社会保障的强制性、权威性和稳定性，确保这一制度沿着法制化的轨道健康有序地发展。人力资源和社会保障部部长尹蔚民在中国社会保障论坛第三届年会上强调指出，当前，重点是加快《社会保险法》立法步伐。[11]同时，还需要研究制定基本养老保险条例、企业年金条例、社会保障基金监督与管理条例等配套法规，建立健全社会保险的法律体系。[12]。

　　（二）社会保障制度的发展必须与国情相适应，注意社会保障的渐进性、层次性。

　　社会保障制度的发展是一个渐进过程，社会保障体系所提供的保障水平应当与国家的经济发展水平以及各方面的承受能力相适应。具体到住房方面，要立足国情发展住房保障，构建多层次的住房保障体系。

　　纵观新加坡住房保障的发展历程，其“居者有其屋”计划的实现是一个渐进过程。我国更应如此。我国作为一个发展中国家，总体经济发展水平不高，中央和地方政府能用于住房保障的财力、物力有限，不可能在短期内大范围地解决居民的住房问题。因此，必须立足国情发展住房保障，遵循“适宜保障”的原则，有步骤地解决中低收入家庭的住房问题。为此，要认真界定住房保障的范围，认定住房保障对象，首先为那些没有能力解决住房问题的低收入住房困难家庭提供住房保障。此外，还应按照“动态调节”的原则，随着经济发展逐步扩大保障范围，保障重点从低收入者逐步扩大到中低收入群体。

　　（三）加强对社会保障基金管理，建立规范、高效的管理体制。

　　社会保障基金是社会保障体系建设的基础。在新加坡，中央公积金低成本的集中基金管理模式、富有成效的基金管理体制是公积金制度成功运行的重要保障。而我国目前社会保障基金基础脆弱，个人账户“空账”运行问题严重。此外，社会保障基金多头管理，职责不清也造成诸多弊端。

　　为此，要加强国家对社会保障的统一领导和宏观调控，建立一个政府主导下的类似于新加坡中央公积金局的统一的社会保障管理机构；实行相对集中的基金管理模式，逐步将现有养老金、医疗账户和住房公积金纳入统一的社会保障体系中，以便统筹管理和提高资金效率；此外，还要加强对社会保障基金的监督管理，建立起一个多部门协同监管和齐抓共管的高效的社保基金监管体制，确保基金营运的廉洁高效。

　　

　　（来源：《当代世界与社会主义》2009年第5期）（作者单位：中央编译局）

　　（网络编辑：胡毅）