哥本哈根会议是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的缔约方会议，是公约体制内的会议。然而，在与会者当中，有些国家与会并非全心全意，有着“身在曹营心在汉”的嫌疑，总试图用公约外的体制来取代公约内的谈判，用公约外的行动来为公约内的谈判设置障碍。

　　何为“体制内”？

　　所谓“体制内”，就是指国际气候谈判（或者规制，regime）必须以《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》为基础，发挥联合国的主导作用。简单说来，就是“一个目标，两个主渠道，三个原则，四个共识”。

　　“一个目标”是指到2020年，全球温度升高低于2摄氏度，或大气二氧化碳浓度小于450PPM。这个目标是联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）经过科学研究得出的结论，也与前世界银行首席经济学家尼古拉斯·斯特恩的著名的《斯特恩报告》结论一致。

　　“两个主渠道”是上文提到的两个国际公约。但目前，《京都议定书》的签署国数量少于《联合国气候变化框架公约》的缔约国，因此谈判工作不得不采用“双轨制”。在之前的巴厘岛会议上，就成立了两个工作组，一个是包括美国在内的框架公约缔约国的“长期合作行动特设工作组”，另一个是“《京都议定书》特设工作组”。

　　“三个原则”是指“共同但有区别的责任”原则、“公正”原则和“可持续发展”原则。“共同但有区别的责任原则”和“公正原则”是《公约》和《京都议定书》确认的国际应对气候变化的、有关责任和义务的基本原则。“可持续发展”原则是指发展中国家要在保证发展的前提下应对气候变化，要将发展经济、消除贫困、应对气候变化结合起来。

　　“四个共识”则比较具体，主要指：一、发达国家要为历史排放和当前的高人均排放承担责任，要承担中期量化减排义务；二、发展中国家应根据本国国情，在发达国家资金和技术转让的支持下，尽可能地减缓温室气体排放，努力适应气候变化；三、应建立有效的资金机制，发达国家应向发展中国家提供资金支持；四、应建立有效机制安排，促进环境和气候友好型技术向发展中国家转让，提高发展中国家应对气候变化的能力。

　　何为“体制外”？

　　在迄今为止的国际气候规制中，尽管绝大多数国家坚持在“体制内”进行谈判，但由于谈判参与方众多，矛盾重重，交易成本太高，因而以欧盟和美国为首的发达国家试图在《公约》和《京都议定书》的框架之外寻求新的解决途径。这就是所谓的“体制外”。

　　近年来，美国不甘接受“体制内”的国际气候规制，试图抢夺气候变化的话语权和领导权。2005年，美国发起成立了《亚太地区清洁发展与气候伙伴计划》，由于没有实质推进，于是又在2007年9月起，开始主持召开“主要经济体能源安全与气候变化会议”。2008年的会议有16个国家参加，其经济总量、能源消费量和二氧化碳排放量，占了全世界的70%以上，对国际气候规制有着举足轻重的作用。

　　2005年的八国集团首脑会议首次将气候变化列为一大议题。从此，气候变化成为八国峰会的常设议题。可以说，八国峰会的政治意愿足以左右国际气候规制的方向和进程。此外，APEC会议、欧盟首脑会议、亚欧会议，以及达沃斯经济论坛等，都将气候变化纳入了重要的议事日程。在美国的推动下，世界银行和亚洲开发银行已分别设立55亿美元和2亿美元的气候基金，其总量已经超过了“体制内”的资金。此外，发达国家还广泛主导签署了一大批双边和多边气候协议。

　　发达国家这一系列“体制外”动作，无非是为了抢夺应对气候变化的话语权和领导权。但它们对“体制内”有着不确定的影响。如果能够坚持“体制内”的原则和目标，就有可能成为“体制内”的补充，对国际气候谈判起到推动作用；但如果放弃或者背离了“体制内”的原则和主导地位，则有可能成为某些大国的政治利益猎物，分散国际社会的注意力，并加大“体制内”的谈判难度。

　　内外如何选择？

　　“体制内”和“体制外”一旦起冲突，冲突的目标实质上就会直指“共同但有区别的责任”原则。因此，如何参加“体制内”和“体制外”的活动就成了发展中国家的新课题。不参加“体制外”的活动，会被国际社会视为“态度消极”，也会丧失一些重要的经济和政治利益；完全听从发达国家“体制外”的召唤，则会丧失应对气候变化的话语权和应有的谈判地位，甚至加大发展中国家内部的分裂。

　　事实上，发达国家的一系列“体制外”动作，已经引起了发展中国家相互之间的不信任和分化。如何在哥本哈根会议上维持发展中国家的整体团结，已成为发展中国家共同面临的严峻问题。在哥本哈根，美国还可能会以“体制外”资金已经较多、双边或多边的减排协议已存在为由，给谈判设置障碍。

　　面对种种外部压力，发展中国家必须坚持“体制外”是“体制内”的补充的基本态度，坚持“内”为主“外为辅”，才能争取形成共同立场，推动公约内的谈判取得积极的进展。但是，要做到这种“坚持”，何其难欤？！

(来源：人民网2009年12月7日)