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关于社会主义协商民主制度建设的思考
作者:陈家刚    来源:《中共天津市委党校学报》2014年第20145期
网络编辑:柳冰 发布时间:2015-05-08 打印本页 关闭窗口
摘要:社会主义协商民主是在长期理论思考和实践探索基础上提出的,在党的理论创新、政治实践及社会领域中广泛传播并产生了积极影响。社会主义协商民主是人民民主的重要形式,它以权利为基础,以平等为前提,以对话和协商为手段,以达成共识为核心原则,以合法决策、促进公共利益为目标。社会主义协商民主是我们党和人民在民主形式方面的伟大创造和对马克思主义民主理论的发展,对推动中国特色社会主义政治文明建设具有重要意义。社会主义协商民主制度体系是多层的、广泛的,需要一定的哲学基础、理论逻辑和现实资源,其实践需要程序与方法的支撑。协商民主的理论研究和制度实践会遇到与中国传统、咨询民主、选举民主的关系以及中国协商民主与国外协商民主的关系等问题,客观理性地回答这些问题有利于深入推进协商民主的制度实践。
关键词:协商民主;社会主义协商民主;社会主义协商民主制度;咨询民主;选举民主

  党的十八大明确把“健全社会主义协商民主制度”作为我国政治体制改革的重要内容之一。十八届三中全会从全面深化改革的高度,再次深入系统阐释了协商民主的制度优势和意义。不断完善社会主义协商民主制度,积极推进社会主义协商民主制度的实践,已经成为当前及今后一个时期政治体制改革的重要任务。因此,从理论上准确阐释社会主义协商民主的发展脉络、科学内涵、性质定位以及理论逻辑和制度框架,对在实践中积极推进协商民主制度建设具有重要意义。

  一、社会主义协商民主的缘起与内涵

  (一)社会主义协商民主的提出

  社会主义协商民主是在长期理论思考和实践探索的基础上提出的。1991年,江泽民首次明确指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”[1](P347)2006年颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》,首次以正式文件形式明确把江泽民的上述论断纳入其中。在人民政协成立60周年庆祝大会讲话中,胡锦涛重申了社会主义民主的两种形式并强调:“通过充分协商增进共识、凝聚力量,对坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,对发展我国社会主义民主政治、充分调动各方面坚持和发展中国特色社会主义的积极性和主动性,具有十分重要的意义。”[2]2007年11月15日,国务院新闻办公室发布的《中国的政党制度》白皮书首次正式提出“选举民主和协商民主”概念,认为选举民主与协商民主相结合是中国社会主义民主的一大特点,选举民主与协商民主相结合拓展了社会主义民主的深度和广度。2012年8月20日,在中办转发的《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》中正式提出“协商民主”[3]

  党的十八大报告明确提出了“健全社会主义协商民主制度”的改革任务,对我国社会主义协商民主及其制度建设进行了全面系统的概括和阐述,就社会主义协商民主的本质属性、发展目标、制度形式、实践平台、具体方法等内容进行了系统的规划和部署。这是自1991年提出“社会主义民主的两种重要形式”以来,第一次在党的政治报告中把协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式,是党的重大理论创新。在此基础上,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)再次明确提出:“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现。”[4](P29)《决定》还对具体围绕什么样的问题、在哪些领域实施协商民主做出了系统安排。

  (二)协商民主理论的学术探讨与知识传播

  与党的理论创新相一致的是国内学界对协商民主的敏锐认知。国内学界开始接触并了解协商民主理论,最初应是2002年[1]。德国当代思想家哈贝马斯在华所做“协商民主的三种规范”演讲,让国内学术界开始知晓“协商政治”。首次见诸于文的“协商民主”研究,则是2002年12月俞可平发表的《当代西方政治理论的热点问题》[5]。该文认为,政府与公民的协商是达到民主决策的必要环节,协商作为民主的实践是政治合法性的来源之一。2003年8月林尚立发表的《协商政治:对中国民主政治发展的一种思考》一文认为,协商政治概念“在一定程度上是作为竞争政治的替代来强调的”[6]

  从2004年开始,协商民主理论研究开始越来越多地进入国内学术视野。(1)学术杂志开设专栏。例如,《马克思主义与现实》2004年开辟了“协商民主专题”。(2)课题设置、出版规划等丰富了这一热点话域。2004年到2005年国家社科基金及相关单位设置了两项关于协商民主的研究课题[2]。随后,国家社科基金规划办公室和教育部以及相关机构设置的协商民主课题越来越多。2013年国家社科基金还设立了一项“健全社会主义协商民主制度研究”的重大招标项目。上海三联书店2004年出版了国内第一本《协商民主》文集;2005年“协商民主译丛”被列为国家“十一五”重点图书出版。2004年到2014年国内出版包括翻译在内的协商民主著作达84本;学术期刊发表的协商民主论文从零星数量到2013年的503篇,同一主题的优秀硕士生博士生论文到2013年达到127篇,报纸文章2013年发表了571篇[3]。(3)学术研讨会相继举行。例如,中央编译局(2004年、2006年)、浙江大学(2004年)、复旦大学(2007年)、南开大学(2013年)以及台湾地区相继举办了各类的学术研讨。有关大学和研究机构还经常举办围绕协商民主的小型学术沙龙等。(4)成立相关研究机构。2006年12月“中国人民政协理论研究会”成立并举行第一次理论研讨会。地方各省市政协理论研究会相继成立,为深入研究人民政协理论与实践、协商民主理论与实践提供了坚实的平台。

  国内关于协商民主的研究主要集中于五个方面:一是翻译和介绍国外的协商民主理论;二是在协商民主与当代中国民主政治建设之间建立联系;三是具体探讨当代中国协商民主的实践,如立法听证、民主恳谈会等;四是深入探讨协商民主与选举民主、协商民主与政治协商、协商民主与传统文化、协商民主与人大制度等;五是协商民主的本土化问题。协商民主理论已经引起中国学术界的高度关注和多方参与,并且在党的理论创新、政治实践以及社会领域广泛传播并产生了积极影响。

  (三)社会主义协商民主的实践基础

  改革开放以来,我国地方各级党政机关、政协组织、社会领域和基层组织都在积极进行协商民主的探索并取得了显著的进展,为社会主义协商民主的提出准备了现实基础。

  1.立法协商。指国家立法机构在立法决策前通过一定的制度平台和制度形式,广泛听取有关立法事项所涉利益相关方的利益诉求和利益表达,通过对话和交流,就立法事项形成共识,从而为立法机构的最终立法决策提供坚实的基础和依据。立法协商的基本形式主要有两种。(1)人民政协的立法协商。2008年至2013年,云南省政协组织委员、专家、学者对240多部(件)地方性法律法规进行协商,提出修改意见2000余条[7]。2013年北京市首次实施真正意义上的立法协商,“这次参与立法协商的委员共有744人,本届北京市政协一共758名委员,也就是说,几乎所有委员都参与了讨论”[8]。2014年3月20日,全国政协围绕“安全生产法修正”举行座谈会,首先实现了国家层面的立法协商[9]。(2)立法听证。这是立法机构借助民主手段实现立法决策的制度形式,是协商民主的重要形式。听证制度在我国的发展开始于20世纪80年代,90年代后期得到初步发展,目前已成为我国重大决策过程的一个必须而重要的环节。2000年3月15日颁布的《中华人民共和国立法法》对听证会形式做出了原则性规定,听证程序又向立法领域迈进。国家层面和地方层面的立法机构实际地推动了多次的立法听证。

  2.政治协商。按照中国人民政治协商会议章程规定,政治协商指对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。实践中的政治协商有两种最基本的形式。(1)党际政治协商,主要指围绕国家大政方针和重大决策,中国共产党直接与各民主党派进行沟通、协商。十六大以来,仅中共中央、国务院及委托有关部门召开的民主协商会、座谈会和情况通报会就达197次。(2)人民政协的政治协商,是以人民政协为依托,中国共产党与各民主党派、社会团体、无党派人士等进行协商,是党和国家实行科学民主决策的重要环节。除常规的会议形式外,基于人民政协平台的政治协商还有许多新的形式,如专题协商、界别协商、对口协商、提案办理协商;此外,需要强调和重视的,还有“双周协商座谈会”。2013年9月“双周协商座谈会”重新出现在公众视野中。“双周协商座谈会”重点研究党和国家的重大关键性课题和涉及人民群众根本利益的战略课题。

  3.社会协商。中国共产党对社会协商形式及“社会协商对话制度”的正式概括始于党的十三大。党的十三大提出“建立社会协商对话制度”,强调为正确协调和处理各种不同的社会利益和矛盾,要发扬从群众中来、到群众中去的优良传统,及时、畅通、准确地做到下情上达、上情下达、彼此沟通、互相理解,建立国家、地方和基层协商对话制度。社会协商的本质是党和政府与人民群众围绕公共政策开展对话的民主形式,具体形式有“民主听证会”、“公民接待日”、工资集体协商制度、网络公共论坛等。社会协商转变了政府的执政方式,拓宽了公民参与的渠道,推动了政府与公民的直接对话互动,促进了公民社会的多元化发展,扩大了民主监督的制约功能。

  4.基层协商民主。即在乡村、社区、自治组织等层级的社会政治生活中,为了公共利益,人们在既定的和不断创造出来的制度平台上,开展对话沟通和交流的实践形式。(1)民主恳谈会。创始于浙江省温岭市,具体形式包括民主沟通会、决策听证会、决策议事会、村民议事会、乡镇人大表决会、党代表建议回复会、重要建议论证会和村民代表监督管理会等。“民主恳谈”是温岭市村民自治、乡镇基层政权和市政府职能部门重大事项决策的必经程序,是民众表达意愿、参与公共事务的制度平台。(2)党员议事会。2008年,安徽省安庆市在全市农村推行“党员代表议事会”制度,其主要内容是在村党组织的领导下,按照有关议事规则、程序和要求,讨论商议需要由村党组织决策的重大事项,参与管理党内事务和农村事务[10]。党员议事制度扩大了基层决策的参与面,吸收了更多的基层党员参与政治过程。(3)党群议事会。2008年,吉林省辉南县在农村建立了“党群议事会”制度,议事会由党员和群众代表共同组成,由村民选举产生,主要履行4项职责:参与村级民主决策、参与村级民主管理、参与村级民主监督、参与抓好村里工作[11]。(4)社区议事会。2006年起,辽宁省大连市人民路街道把每月的29日定为“政协委员接待日”,随后推出了“政协社区议事会”。“政协社区议事会”把政府职能部门的领导直接请到现场,以一个或若干个社区为单位,不定期组织政府相关部门、政协委员、居民代表召开会议,围绕“政协委员接待日”反映的社区事务以及民生问题,以面对面沟通、现场办公的形式,开展专题议政活动[12]。(5)村民评议会。这是一种新型的制度模式,在全国很多地方都出现了类似的组织。一般来说,评议会组织村民从本村选出若干(大致7名~9名)办事公道、威信较高、说服能力强的老党员、老干部组成评议小组,专门评议并协调解决村中日常生活中的事情,针对不同的“焦点”组织群众进行民主评议。村民评议会利用传统和习俗的力量,将不同的资源纳入基层民主治理过程,鼓励民众参与公共生活,有利于促进基层的和谐与凝聚力。

  从根本上讲,社会主义协商民主的提出是当代中国改革开放过程中执政党不断推动理论创新的必然结果,是社会主义民主政治建设的实践成果,是民主政治理论自身内在逻辑的必然发展。

  二、社会主义协商民主的价值与历史方位

  明确“社会主义协商民主”这一崭新概念的内涵与特征,对于我们理解和把握社会主义协商民主和在实践中推动协商民主具有重要意义。但是,在理论和实践中,对于协商民主的理解本身依然存在着分歧和差异。目前而言,关于社会主义协商民主的认知远未形成普遍的共识。

  (一)社会主义协商民主的内涵

  关于协商民主的内涵有三种界定。一是作为民主形式的协商民主,即“社会主义协商民主是中国共产党在革命、建设、改革的长期实践中创造的一种以民主协商为基本特征的人民民主形式,是同我国人民民主专政的国体、人民代表大会制度的政体相适应的一项国家民主制度,是充分体现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的民主实现机制,是中国特色社会主义政治发展道路的重要组成部分。”[13]二是作为决策方式的协商民主,即“社会主义协商民主除了具备协商民主的一般含义外,还具有不同于其他协商民主的特殊规定性,也就是在党的领导下,社会各个政党、阶层、团体、群众等,就共同关心或利益相关的问题,以适当方式进行协商,形成各方均可接受的方案,做出决策或决定,以实现整体的发展。”[14]三是作为治理形式的协商民主,即“在社会主义政治经济社会生活中,所有可能受到决策影响的行为主体,围绕经济政治社会生活中的重要议题,以吸纳群众参与公共事务为灵魂,以改善乡村政治社会权力结构为渠道,以达成共识、做出决策为指向,通过直接参与商议、讨论或咨询的方式,展开积极、理性的交流和沟通,相互体谅,彼此让步,从而尽可能就共同关心的议题达成共识的一种民主治理形式。”[4]由此可见,社会主义协商民主是一种现代民主形式,其中不同的政治行为者,包括执政党、各民主党派、社会团体、社会各界以及社会组织和广大人民群众,在进行涉及国家利益、自身利益的各项决策时,能够通过制度化的、规范的平台和渠道,共同参与政治生活,通过平等对话、讨论、协商,在尊重权利和理性的基础上形成共识,做出符合公共利益的合法决策。社会主义协商民主是人民民主的重要形式,它以权利为基础,以平等为前提,以对话和协商为手段,以达成共识为核心原则,以合法决策、促进公共利益为目标。这是社会主义协商民主的基本内涵,也是我们进一步推进协商民主、发展协商民主的逻辑起点和实践起点。

  (二)社会主义协商民主的价值

  社会主义协商民主是中国共产党和中国人民在民主形式方面的伟大创造,是对马克思主义民主理论的丰富和发展,对于积极推动中国特色社会主义政治文明建设具有重要意义。

  1.健全社会主义协商民主制度,能够使我国政治体制改革的内容更完善、更全面、更系统。我国的改革是社会主义制度的自我完善和发展,既包括经济体制改革,也包括政治体制改革和社会管理体制改革等。政治体制改革既要坚持依法治国,坚持完善人民代表大会制度,也要发展协商民主推进政治协商制度改革,还要深化行政管理体制改革,以及继续推进基层民主和社会民主。明确提出健全社会主义协商民主制度,以及实现“广泛、多层、制度化”发展的目标,可以使我国的政治体制改革内容更加丰富。

  2.协商民主是实现党的领导、转变执政方式、提高执政能力的重要形式。党的领导就是寓领导于协商之中。协商的过程既是广泛听取各种不同声音、充分吸收有益意见建议的过程,同时也是让社会各方面了解和接受党的政治主张和路线方针政策的过程。健全协商民主,体现了执政党对人民意愿和人民权利的尊重,民主的、法治的、科学的执政方式顺应了现代社会发展的需要,增强了党的执政能力。

  3.协商民主能够进一步提高决策制定和实施的科学性、合理性。坚持协商于决策之前和决策执行过程中,是我们党治国理政的重要经验,也是做出重大决策必须坚持的重要原则。因为广泛吸纳社会各方面的意见和建议,并经过充分的讨论、论证和协商,协商民主能够包容各种不同的利益、立场和价值,能够使讨论和决策过程中的社会知识最大化,使决策程序更规范、决策过程更民主、决策结果更科学,有效防止或消除决策的随意性、短期性、盲目性。协商过程所获得的认同和支持,能够保证政策实施过程更为顺利。

  4.协商民主有利于不断扩大政治参与渠道,有效促进公民政治参与。经济社会持续快速发展使人民群众的参与诉求日趋强烈,如果缺乏有效的、规范的利益表达渠道,这种不断扩大的参与就会因为缺乏社会安全阀而对既有体制形成巨大的冲击。协商民主可以最大限度地包容和吸纳各种诉求,既反映多数人的愿望,又吸纳少数人的合理主张。

  5.协商民主能够有效化解社会矛盾、消除社会冲突。经济社会的转型发展,使我国当前产生了差别化的利益诉求、多发性的利益矛盾以及破坏性的利益冲突,社会认同也逐渐呈现碎片化的趋势。协商民主承认利益多元化,能够包容不同诉求、更好地开展协商对话、更主动地寻求共识,因而能够协调各方利益、谋求社会稳定。

  6.协商民主有助于积极参与并推进全球治理的发展。全球化以及全球治理的发展,使民主超越了民族国家的边界而成为区域或全球性的政治体制。全球治理过程中依然存在着分歧、冲突、动荡和混乱。作为发展中的大国,中国参与全球治理,承担相应的国际责任,这是历史发展的必然。因此,中国政府主张的通过和平对话、协商的方式,即协商民主的方式来化解纷争和冲突,具有高度的战略意义。分裂国家之间的和解、转型国家的发展、经济贸易纠纷、国际新秩序的构建等,都可以通过协商对话的方式,通过沟通、交流,以相互尊重、相互理解的方式来解决。化解暴力冲突、战争等问题,协商民主是最恰当的选择和安排。

  7.协商民主有助于超越“人类中心主义”或“自然中心主义”的片面认知,推动生态治理和生态文明建设。人类中心主义理念支配下的现代化发展模式,已经给人类本身造成了严重的生态危机和灾难,如全球变暖、环境污染、资源枯竭、生物多样性衰退等。对生态文明的探索,需要超越既有政治制度模式。“不仅在人类之间存在民主,而且在人类与自然界的交往过程中也存在民主,尽管并不是在自然世界,或者在自然界为人类提供的任何简单模式中存在民主。”[15](P138)“建立生态社会的战略必须依靠合作型生态地区的方式,只有这种方式才能以一种重新唤起的与社群利益休戚相关的意识与替代对竞争优势的不懈追求。与此相关,也应调动参与型民主制的政治艺术,因为这种民主制既力求平均分割权力、化解彼此冲突,又努力维护公民社群内的多样性。”[16](P173)这种新的替代性选择就是建立在公民广泛参与基础上的协商民主政治。

  (三)社会主义协商民主的历史方位

  在新的历史时期,提出健全社会主义协商民主制度,在理论与实践领域都具有重要意义。准确理解社会主义协商民主,就要把协商民主放在更为宏观、更为战略性的框架中去思考。

  1.应该把协商民主制度建设放在社会主义民主政治建设的实践探索中定位。自近代以来,仁人志士一直在追求建设一个现代国家,从晚清新政到辛亥革命,再到新中国成立,对以自由、民主、公正和法治为基本特征的现代国家的建构,一直贯穿着近代中国的政治史。中国共产党作为执政党,从建立共和国、确立当代中国的政治体制、改革开放以来的民主实践,一直在探索适合中国国情和现实的民主形式。近年来,党内民主、人民民主、基层民主的实践创新取得了显著成效,村民选举、社区选举、公推公选等民主实践丰富了社会主义民主政治的内容。将协商、对话这种民主形式与投票、选举民主形式明确为社会主义民主的两种重要形式,是执政党顺应时代发展和新的世情、国情、党情变化的战略决策。协商民主与党内民主、人民民主、基层民主等共同构成了我国民主形式的重要组成部分,是我国民主政治建设的重要内容。

  2.要把协商民主制度建设放在推进国家治理体系和治理能力现代化中去实践。十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,“表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识,是马克思主义国家理论的重要创新,也是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志”[17]。总目标的提出,也进一步明确了改革的方向和重点,即推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型,为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。推进国家治理体系和治理能力现代化,势必要求我们积极面对挑战,诸如长官意志导致的决策失误、责任意识缺失导致的职能缺位、社会不公积蓄的社会情绪爆发、群体性事件中的非理性参与等,势必要求我们在思想观念、制度建设、制度实践、行为方式等方面进行突破性的改革。协商民主能更广泛地包容各行为主体、更制度化地促进利益表达和利益协调、更理性地释放社会情绪、更切实地在共识基础上推进合法决策,协商民主是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。

  3.要把协商民主制度建设放在中国积极参与全球治理的国家战略中去思考。当代中国的国际地位、角色、责任已经不同于以往,全球化、全球治理的发展是我们必须面对的现实。如何参与全球化、全球治理并发挥积极的作用,为自身的发展创造更有利的战略环境和机遇?首先,我国长期奉行“和平外交政策”,主张国际事务应通过“协商、对话、谈判”方式来解决,这既是外交工作的重要原则,也是国家发展的一个战略制高点。因此,在参与全球治理、推动国家发展战略过程中,可以更积极地阐释协商民主的理念和价值。其次,在全球政治实践中采用协商民主的方式,积极推动各民族国家、国际机构、社会组织等共同参与全球治理,通过协商对话合作而非暴力、武力的方式解决全球问题,如全球冲突、地区冲突、恐怖主义、环境与气候问题等。

  三、社会主义协商民主制度的基本结构

  “健全社会主义协商民主制度”提出后,我们面临的一个需要及时解决的问题就是社会主义协商民主的制度结构。也就是说,我们要明确社会主义协商民主的内涵、理论逻辑与制度体系。理论准备的程度,很大程度上决定着制度实践的结果。

  (一)社会主义协商民主制度的哲学基础、理论逻辑和现实资源

  理论准备是否充分,是否说得明白、合理,这在很大程度上决定我们的制度建设的规范程度、适用程度以及实践效果。现实来看,理论准备还需要积极推进。从哲学基础看,社会主义协商民主是基于什么样的哲学思考?传统的“和而不同”、“兼收并蓄”、“求同存异”等文化思维、哲学思维在解释社会主义协商民主时的地位和作用时,需要进行理性的思考和研究。从理论逻辑上看,现代政治理论关于公平、正义、权利和理性的阐释、论证,民主理论本身的结构、逻辑以及现代转向问题,马克思主义民主理论、社会主义民主制度实践及模式对于建构社会主义协商民主制度的意义,研究的系统程度、深入程度需要进一步提升。从现实资源看,我国在协商民主制度实践领域已经取得了相当的进步,例如,听证制度、民主恳谈、党群议事、公开决策、预算参与等,实践资源为社会主义协商民主的理论探索提供了坚实的基础。

  (二)社会主义协商民主制度是多层的、广泛的

  制度是实践的基础,社会主义协商民主制度建设应该注重两个方面的问题。一是准确把握社会主义协商民主制度与国家的根本政治制度、基本政治制度的关系。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度是我国的基本政治制度。与上述制度相比,协商民主制度是一种什么样的制度?可以说,根本政治制度、基本政治制度在更宏观的层面解决了政治权力结构问题和民主权利保障问题,协商民主制度则是实现权力运作、权利保障的制度,是支撑和体现型的制度。二是社会主义协商民主制度应该包括什么样的内容?从纵向层次看,协商民主制度是由全国性的协商制度、地方的协商制度和基层的协商制度构成的;从横向结构看,应该是由各方面的制度构成的。这些制度主要包括:(1)国家政权机关的协商制度,如立法协商、行政协商、公民陪审制度;(2)党派和人民政协的协商制度,如党际协商、政治协商,其中政治协商包括界别协商、专题协商、对口协商、提案协商以及双周协商会议等;(3)社会领域的协商制度,如党和政府与社会之间的协商、社会团体参与的社会协商、工资集体协商、网络公共论坛,以及自治机构的议事会、评议会等。尽管社会主义协商民主有多种形式,但重点体现在两个方面:一是执政党与其他民主党派和非党人士之间的协商对话;二是在社会政治生活中党和政府与人民群众的直接协商对话。

  (三)社会主义协商民主制度实践需要程序与方法的支撑

  制度的价值在于实践,实践可以在民众与制度之间建立起规范性的联系,从而增强民众对制度的认同和支持,也建构了制度本身的合法性。一个制定出来的制度,如果束之高阁,这个制度就是一个文本的、“沉睡的”制度。制度要实现其价值,就需要通过具体的程序设计、技术规范来激活,并使其运转起来。在协商民主制度建设方面,虽然还不完善,我们已经有了初步的制度形式,但具体支撑的机制、程序和技术还需要进一步设计和建构。协商民主的体制机制、程序和技术,应尊重各个协商领域的实际情况,由具体领域、具体层面的人设计细则。例如,人民政协的协商民主,具体的协商程序应该包括协商什么内容和事项、什么时间协商、如何启动协商、谁来主持协商、协商过程的规范程序、协商结果如何运用等。社会协商对话、基层民主协商等也是如此。协商民主程序设计要有明确的预期、有可操作性,避免过于模糊、原则和抽象。

  四、社会主义协商民主制度建设过程中的几对关系

  不管是协商民主的理论研究还是协商民主的制度实践,不可避免地会遇到非常重要而又必须阐释清楚的几对关系,如协商民主与中国传统的关系、协商民主与咨询民主的关系、协商民主与选举民主的关系、中国协商民主与国外协商民主的关系等,客观理性地回答这些问题更有利于深入推进协商民主的制度实践。

  (一)协商民主与中国的传统

  目前,国内协商民主理论研究的文章以千篇计,其中有学者重点谈到协商民主的传统资源问题。有一部分研究甚至认为,我国古代就有协商民主的传统。但很多学者认为,中国文化博大精深,历史、传统与文化中存在有利于现在推进协商民主的因素,存在一些与协商民主相契合的因素,例如“求同存异”、“和而不同”、“兼收并蓄”等。上述观点是合理的,也是可以理解的,但认为中国传统中就存在协商民主,还是有些牵强。实际上,协商民主作为一种现代的民主形式,没有必要回到传统和历史中去找寻其存在依据,并由此以某些传统因素的存在而为现代民主形式建构起合法性基础。现代民主政治的合法性,当然是来源于制度本身,以及制度实践过程所赢得的民众的认同和支持。传统中国的封建制度、等级制度、权力本位等历史本身,已经证明中国没有民主的传统,民主的追求只是近代以来的事情。

  (二)协商民主与选举民主

  民主政治中的“选举”和“协商”本来是个简单的常识问题,但现在也因为不同的认识、分歧而被搅和得比较混乱,甚至有些误解。有些学者完全否定选举,认为中国的民主应该是协商民主;另一些学者则认为协商民主是假民主,真正的民主就是选举民主,离开选举民主就没有民主可言。实际上,选举或者说票决与协商都是权力过程的重要环节:选举体现的是权力的授受过程,即“权为民所赋”;协商则是权力的运行过程、决策过程,要让不同的利益主体都能够参与政治过程。选举与协商这两个环节也并非是完全非此即彼、对立的,选举或票决之前也会有慎重考虑和理性协商,而协商过程中也会通过票决方式来做出决定。“选举民主和协商民主从性质上来说,是相辅相成的,而不是相互冲突的,我们不能以选举民主去否定协商民主,也不能以协商民主去取代选举民主。选举和协商,对中国特色的社会主义民主政治而言,都是不可或缺的基本要素。”[18](P173)选举和协商是我国社会主义民主的两种重要形式,在他们之间的关系上要尊重常识。谢觉哉指出:“民主,就必得有选举,有真的选举与民意机关。忽视它,是不可以的。”[5]毛泽东提出:“抗日统一战线政权的选举政策,应是凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人,不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度,均有选举权和被选举权。抗日统一战线政权的产生,应经过人民选举。”[19](P743)在政治实践过程中鼓励对话、沟通和协商,其前提依然是自由公开平等的选举。我们不能简单地说选举民主不适合中国、竞争性民主不适合中国。否则就无法解释人大代表选举、党内民主选举、基层民主选举,无法解释正逐步推进的“差额选举”;无法解释中央和全国人大对湖南衡阳人大代表贿选案的严厉批评和处理。

  (三)协商民主与咨询民主

  所谓咨询民主,指政治过程中的决策者主动听取利益相关方或者政策对象的意见和建议的制度形式。协商民主与咨询民主是存在着差异的。一是主体不同。咨询民主的主体是单一的,即决策者是单一的,主导政策过程,其他参与方是被动的、消极的,对政策缺乏决定性的影响力;而协商民主的主体是多元的、多方的,决策过程的各方对政策的影响力是相同的,政策是需要参与各方达成的共识做出的。二是主体间关系不同。在协商民主条件下,参与各方的权利应当是平等的;而在咨询民主中,决策者与参与者是不平等的,决策者是居高临下的,即使听取并赞同某些意见,也会表现出“俯允”的姿态。三是议程设置不同。协商民主的议程实际上是法律和制度来确定的,个人不能随意决定,协商是可预期的、规范的;而咨询民主的议程实际上只是由决策者决定,随意性强。四是决策过程重点不同。协商民主是决策前的共同参与、慎重考虑和理性对话,达成共识;而咨询民主更多是决策既定条件下的补充,听取意见。从抗战后的政治协商到1949年协商建国,再到1954年宪法颁布后继续保留政治协商会议,多党合作和政治协商成为我们政治结构中的重要组成部分。因而在谈到协商民主的时候,有些学者自然不自然地会将现在的协商民主理解成政治协商,有些国外的学者也认为中国的协商民主只是咨询,而非真正的协商。实际上,人民政协的政治协商只是我国协商民主制度的重要组成部分,人民政协是实践协商民主的重要渠道,我国的协商民主有着丰富的内容和形式。当然,我们还需要进一步推进协商民主制度的完善和发展。

  (四)中国的协商民主与国外的协商民主

  列宁指出:“一切民族都将走向社会主义,这是不可避免的,但是一切民族的走法却不会完全一样,在民主的这种或那种形式上,在无产阶级专政的这种或那种形态上,在社会生活各方面的社会主义改造的速度上,每个民族都会有自己的特点。”[20](P163)协商民主的发展也是如此,中国的协商民主与西方的协商民主,既有差异,也有共性。

  1.中国与西方的政治体制中都存在着协商民主的要素,但中外协商民主形成的历史基础、发展路径和理论特征有显著差异。(1)历史与制度的基础不同。中国的协商民主是在当代中国的革命、建设和改革开放实践过程中逐步形成的。国外的协商民主则是在西方历史文化与传统基础上形成的。中国的协商民主是在共产党领导下展开的,中国共产党的领导是整个协商民主体系建构的前提性条件,其根本特征是坚持“党的领导、人民当家作主和依法治国”的统一。在西方国家,协商民主是在多党竞争的政治框架中发生作用的。(2)发展路径不同。中国的协商民主是在系统总结自身民主政治实践经验、不断推进理论创新基础上逐步完善和发展起来的,是与中国国家制度建构紧密相连的;国外的协商民主则是为了应对自由民主的困境、力图恢复传统民主价值而提出的。(3)基本特征不同。中国的协商民主是社会主义民主政治的重要组成部分,其特征表现为:协商理论的实践性、协商主体的广泛性、协商形式的多样性、协商目的的公共性和协商制度的规范性;国外的协商民主则根植于西方资本主义制度的现实,是西方当代经济社会发展的反映,是对既有民主制度实践的一种观察、思考和反思,一种完善和补充。但国外协商民主理论提出的解决方案缺乏整体性、系统性和长期性。(4)重视程度不同。就中国民主政治的发展阶段来说,协商民主显然比竞争性的选举民主更受到执政党的重视,也更容易在社会中得以推广。而竞争性的选举民主,实践中面临的压力和阻力都非常大。在西方国家,主流民主制度依然是基于自由主义的代议民主制度,其基本制度特征依然是政党政治、权力分立与制衡、司法独立、公民权利、言论出版自由等,竞争性的选举显然比协商民主受到更多重视。

  2.虽然各国实践民主的制度模式不同,但在民主问题上是存在着共性的,协商民主也不例外。一是中外的协商民主都面临并承认多元文化的现实,承认多元利益格局、利益主体和利益诉求。二是中外的协商民主都主张积极的政治参与。协商民主就是“一种大众参与的公共决策机制和治理模式”。三是中外的协商民主都以公开的协商对话为基本手段。协商、公共协商是协商民主的核心概念,是理解协商民主的起点。四是中外的协商民主都强调公共利益,协商过程以公共利益、共同的善为依归。五是中外的协商民主都强调共识。共识是协商的结果,是政治过程参与者在充分协商基础上形成的,是合法决策的基础。六是中外的协商民主都重视理性的作用。协商过程发挥作用的是合理的观点,而不是情绪化的诉求。七是都重视制度建设和程序规范。协商民主尊重程序,并将程序看作决策获得合法性的规范性要求。

  民主在不断地改变人类社会,同时也被人类社会所改变。民主正是在不断面临挑战和解决挑战过程中焕发出新的活力的。协商民主表明人们在持续关注民主的真实性,它使民主成为一个持续性的、创造性的过程,并为人类的民主发展提供了一种新的思考路径。社会主义协商民主具有鲜明特点和独特优势,既坚持社会主义制度,又继承和发扬中国优秀政治文化传统;既坚持民主集中制的组织原则和领导制度,又肯定广大人民群众的民主地位;既坚持中国共产党的领导,又发挥各党派团体、社会各界人士、社会组织以及广大民众的作用。在继续完善竞争性民主的基础上,积极推进社会主义协商民主制度建设是执政党顺应民主发展趋势的战略选择,同时也体现了中国共产党和中国人民的政治智慧和思想进步。它不仅是中国特色社会主义民主政治的完善和发展,也将对人类的民主政治追求和政治文明建设做出重要贡献。

注释:

  [1]就国外协商民主理论传入中国有学者指出:“中国社科界八十年代晚期,其实已经开始了从学术意义上介绍西方协商民主思想”(黄国华:《社会主义协商民主若干基本问题辨析》,《理论研究》2014年第1期)。上述观点的依据是:“1990年由中国人民大学出版社出版的,黄文扬主编的《国内外民主理论要览》一书,用了全书5.4%的篇幅介绍美国学界有关协商民主的理论与实践,不应是偶然的。”实际上,该书介绍的是阿伦·利日哈特的《民主:21国的多数政府与共识政府模式》,书中误将consensus democracy(共识民主)翻译成“协商政府”。

  [2]中央编译局2004年-2005年社科基金课题:“当代西方协商民主理论研究”(批准号04B03);国家社会科学基金青年项目:“协商民主与当代中国的政治实践”(批准号05CZZ006)。

  [3]上述数据来源于中国期刊网、国家图书馆以及相关出版和网络信息机构。

  [4]参见陈朋:《社会主义协商民主的基本内涵与运行机制》,2013年全国社会主义学院系统理论研讨会暨中国政党制度研究中心第11届年会征文。

  [5]参见《陕甘宁边区参议会》(资料选辑),中共中央党校科研办公室发行,第636-637页。

参考文献:

  [1]中共中央文献研究室.江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)[M].北京:中央文献出版社,2002.

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  [12]杨丽娟.大连“政协社区议事会”畅通民意诉求[N].辽宁日报,2008-10-27.

  [13]郑万通.关于社会主义协商民主的几个问题[J].中国政协·理论研究,2013,(2).

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  [18]俞可平.中国特色协商民主的几个问题[J].学习时报,2013-12-23.

  [19]毛泽东选集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1991.

  (作者单位:中央编译局世界发展战略研究部)

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