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城乡社区协商民主重在制度实践
作者:陈家刚    来源:《国家治理》2015年第34期
网络编辑:菁華 发布时间:2015-10-29 打印本页 关闭窗口
摘要:
关键词:

  城乡社区协商民主,是以城乡社区这一社会基本单元为基础,围绕基层群众共同关心的涉及群众切身利益的重大事项,以及存在显著分歧和冲突的公共决策问题,借助制度化、规范化、程序化的形式,通过广泛的参与、利益表达、对话沟通,最终形成共识的民主治理形式。城乡社区协商民主是我国基层协商民主、基层群众自治实践的重要组成部分,也是我国民主政治建设的重要内容。2015年7月22日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》,从有效化解基层治理面临的挑战、维护基层广大群众的民主权利、促进基层民主发展的高度,进一步明确了城乡社区协商的基本原则、目标任务、制度建设和能力提升等重点内容,从而为我国基层民主突破性发展创造了新的机会和窗口。

  城乡社区协商民主的多样性实践

  改革开放以来,我国基层治理逐步走上了制度化、法治化的轨道,基层经济治理、政治治理和社会治理的实践也取得了很好的效果与进展。在积极应对经济发展本身所带来的各种矛盾和冲突的过程中,我国的基层民主,尤其是城乡社区的协商民主逐步形成了多层次多样性的实践探索,城乡社区协商也蓬勃发展起来。例如:

  浙江温岭的“民主恳谈”。20世纪90年代末,起始于温岭基层乡镇“农业农村现代化建设论坛”等各类听证会、对话会、沟通会的实践,以平等对话形式,把涉及城乡社区的公共决策直接诉诸广大群众,并针对不同群体的意愿诉求和利益表达展开协调沟通,党委政府决策建立在群众协商共识基础之上。“民主恳谈”已经成为城乡社区协商的典型形式,并涵盖了预算、规划、项目建设等重要领域。

  四川彭州的社会协商对话会。彭州市统战部门围绕党的十八大关于社会主义协商民主建设的精神,从解决基层群众利益出发,逐步搭建起了村、镇、市“三级”协商平台。议事成员采取群众推荐、个人自荐和组织推荐三种方式,从镇干部、村(居)民议事(协商)会成员、民主党派、无党派、民族宗教、新社会阶层、新型职业农民和农村乡土人才代表中协商产生。镇协商会成员20到60人,基层群众占比不低于75%。

  云南盐津的“参与式预算”。通过“参与式预算”的形式,促进城乡群众积极参与基层民主治理。盐津采取随机抽样与村民代表相结合的方式产生议事代表,保证了议事成员的广泛性和代表性,使普通村民有途径参与到协商中来,促进了讨论视角的丰富与多样。

  吉林安图的“民意裁决团”。不仅通过自荐和推荐的方式组织议事代表,还采用了电视直播议事过程的协商形式,让参与讨论者的言行都能被有效记载和传播,在议事同时促进了监督,让群众有地说理,尽可能确保协商过程的透明与公开。

  其他如“民主议政会”“民主听证会”“民主议事会”“民主评议会”等多种协商民主形式也在基层社区广泛实践。这些形式因地制宜,针对居民反映的突出问题,收集梳理形成议题,召集相关利益主体按照规范程序进行协商,达到办实事、解难题、聚民心的目的。“居民说事”“协商议事”“居民论坛”“小巷访事”等各种协商实践不断涌现,展现了基层民主的旺盛生命力。

  我国基层城乡社区的各种协商民主实践,覆盖了基层治理中的群众自治实践,涉及到民主决策、管理和监督等环节。多样性的协商民主实践,是基层群众自治的生动体现,是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。城乡社区的协商民主,能够有效化解基层的矛盾纠纷。“基层矛盾要用基层民主的办法来解决”,“基层民主越健全,社会就越和谐”,城乡社区协商民主能够促进群众广泛参与社会政治生活。协商民主的实践过程,也是保障群众知情权、参与权、表达权、监督权,促进群众依法有序参与政治生活、维护自身权益的过程。城乡社区协商民主有利于加强基层公共决策的合法性。协商于决策之前,能够使政策在共识基础上获得广泛支持,在执行过程中得到有力推进,从而使政策本身与维护群众利益的初衷相一致。

  当前城乡社区协商民主实践面临诸多挑战

  随着我国经济社会发展,改革走向纵深后开始遇到难题,现代信息技术发展对传统治理方式造成冲击,我国城乡社区协商民主的实践,同时也面临着诸多挑战,存在一些需要克服的问题。

  观念上存在的偏颇。随着主流话语的形成,“协商民主”在文件、决议、讲话、指示中出现的频率日益提高,但囿于工具性的倾向,“遇到问题才协商”“想协商就协商”“有时间就协商”的现象依然存在;平等参与、理性表达、协商共识、合法决策、公平公正等价值未能得到充分理解和尊重。

  制度化要求在实践中导致各级各类临时或常态机构的设立与增加。中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》通过后,地方各级党政部门的“推进协商民主改革发展领导小组”“协商民主领导小组”“协商民主试点工作领导小组”“协商民主制度创新专项领导小组”等组织领导与协调机构纷纷成立,不是将协商民主纳入既有制度规范之中,而是拉开与既有制度的距离,导致在实践中协商民主的边缘化。

  协商实践的形式化倾向。有些地方或者有些方面的协商存在着走形式、假协商问题。例如决定后协商,实际上以通知、告知的方式取代协商;例如扭曲协商程序、操控协商过程,导致“听涨”现象出现等等。

  协商民主的经验缺乏总结、提升和推广。我国近年来涌现的各种协商民主实践多数停留在试验、推广阶段,局限于一定区域范围内,远未实现常态化、持续性等等。

  因此,适应国家治理体系和治理能力现代化的要求,积极深入推进城乡社区协商民主的发展,必然要求我们实现新的突破。

  城乡社区协商民主发展的要求

  推进城乡社区协商民主的发展,首先需要在发展观念上实现突破。协商民主是一种民主形式,其核心内涵是事关群众切身利益的或重大公共决策,都须经由广泛参与、平等讨论、形成共识、合法决策的方式来实现。离开民主谈协商,在理论和实践上都会导致对协商的工具性利用,继续围绕“咨询”“垂询”“通报”打圈圈,无法真正实现民主的价值。协商民主是一种要求极高的民主形式,价值意蕴丰富、理论逻辑严密、制度程序严格。在实践中,能否通过不同制度平台实现全体一致的共识,充满着不确定性。协商民主作为民主形式的一种,除了能够解决政策问题,还具有促进利益表达、推动民众参与、培养公民意识的政治价值和意义。重视协商民主对于解决基层问题和矛盾具有重要意义,但是,协商失败也是可以接受的选择。协商民主是一种具有理论规范和实践基础的民主形式,协商民主的实践还有很大发展的空间。推动协商民主,还需大胆创新,认真总结,在探索城乡社区协商的恰当形式时,要弘扬实事求是、求真务实精神,“既当改革的促进派,又当改革的实干家”。

  在发展路径上,推进城乡社区协商民主的发展,要实现存量改革与增量改革的有机结合。增量改革着眼于民主的结果,强调社会政治利益总量的增加;存量改革虽然也强调过程和结果,但更强调制度与结构,以及制度与结构的实践性。在我国城乡治理实践中,从国家的宪法法律规范到基层的规章制度,以及村规民约等,形成了较为全面和系统的存量体制与资源。协商民主的推进,并非必须在存量体制之外“另起炉灶”,而是可以在既有制度框架内,将协商民主嵌入其中,以此推动既有制度的有效运作。而基层治理中不断以改革创新名义生发出来的机构“叠床架屋”,或者仿照国家机构,在基层复制立法、行政、司法等分工制衡机构,或者抛开法定的组织机构,重新建构一套实施机构。日益细密、精致的制度设计和构造,使既有的存量体制作用弱化,也由于过于着力于规范化设计,而忽略了制度的实践与效率。城乡社区的协商民主,应当着重运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,激活既有资源,不断增加社会政治利益总量。

  在发展保障方面,推进城乡社区协商民主,要注重程序设计和技术规范,以此支撑制度规范,重塑制度权威。城乡社区的协商民主实践,涉及一系列过程和环节,例如选择什么样的讨论议题、选择哪些人参与协商、谁做主持人和如何主持等等。每一环节都需要精心的程序设计和技术支撑。每一条改革举措都要内涵清楚、指向明确,能够解决实际问题,便于基层理解和落实。明确的操作规则可以提高协商民主的有效性。否则,会产生民众缺乏参与热情、协商过程无序、协商结果缺乏认同等后果。改进和完善城乡社区的协商民主,必须以程序和技术来保障制度实践,使协商民主运转起来。“基础不牢,地动山摇。”制度缺乏认同、支持,就会逐步丧失存在的合理性、合法性和持续性。只有通过实践将制度与民众连接起来,制度的价值和作用才能够显现出来。

  在发展结果方面,推进城乡社区协商民主,要让人民群众有更多的获得感。实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是我们一切工作的出发点和落脚点。城乡社区协商民主的出发点和落脚点都是为了人民群众的利益,让人民群众在社会生活中有更多的获得感。城乡社区协商,要让人民群众有深入的参与感,基层的工作和重大决策必须识民情、接地气,以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念,真诚倾听群众呼声,真实反映群众愿望,真情关心群众疾苦;城乡社区协商,要让人民群众有权益的维护感,基层治理过程中刁难群众、为难群众、侵害群众利益的现象,多源于未能尊重人民的主体地位,对“当官做老爷”的观念习以为常。城乡社区协商“要坚持眼睛向下,脚步向下,尊重基层群众实践,解决群众生产生活中面临的突出问题”。让侵害群众利益的行为主体得到惩戒、让人民享有改革成果。城乡社区协商,要让人民群众有政策的决定感。涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见,通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。积极推进权力运行公开化、规范化,让人民群众有提议权、决定权和监督权,让权力在阳光下运行。

  城乡社区协商民主是我国基层治理、群众自治实践的重要组成部分。基层的协商民主,首先是民主的,其实践过程、制度设计、程序规范和目的取向必然是遵循民主规则的,人民群众的权利必然是得到保障的,基层党组织、基层政权组织和基层自治组织的边界是清晰的。基层协商民主同时也是一种遵循法治的协商,宪法和法律是所有协商主体和全部协商行为的最终权威依据。此外,基层自治组织的制度规范,以及历史传统形成的乡规民约也是有效的约束性规则。城乡社区的协商民主,是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度系统及其实践过程。积极推进城乡社区协商民主,一方面要正视我国社会治理发展变化的新形势、新问题与新挑战,另一方面要积极主动开拓创新,善于及时总结提升基层治理改革经验,并推动其在广度和深度上的持续性发展。只有这样,才能真正维护人民群众的利益,实现基层民主的发展和完善,为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基础。

  (作者单位:中共中央编译局世界发展战略研究部)

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