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亚洲一些国家社会保障制度的鲜明特征
作者:郭伟伟    来源:《北京日报》2016年11月28日
网络编辑:亦文 发布时间:2016-11-30 打印本页 关闭窗口
摘要:
关键词:
   众所周知,任何国家的社会保障都是建立在本国特定的社会政治制度、经济发展水平以及传统文化背景基础之上并受一定的理论指导的。亚洲国家和地区社会保障制度无疑与其政治、经济、社会、文化等“本土”因素有着许多内在的逻辑联系。日本、新加坡、印度作为亚洲三种发展类型的代表性国家,在长期的发展进程中逐步形成了有别于欧美传统社会保障模式的一些重要特点。深入研究、比较分析其社会保障制度建设的共性和特点,探求其内在的规律性,对完善我国社会保障制度具有一定借鉴与启迪意义。

  ●社会保障制度起步较晚,保障标准和总体水平不高

  与欧洲社会保障体系一百多年的历史相比,亚洲国家和地区社会保障制度普遍在二战以后才逐步建立发展起来,起步较晚,历史较短,总体水平不高。此外,与欧洲发达国家社会保障水平通常伴随着经济发展而同步提高不同,除日本外,亚洲很多国家和地区社会保障制度发展普遍滞后于经济的发展,社会保障水平的提高速度低于经济增长速度。其中,既有历史文化传统原因,也有优先发展经济等方面的因素。

  二战后,亚洲许多国家和地区把经济增长作为第一要务,不约而同地选择了经济增长优先的低福利政策取向。它们把社会福利看成是经济增长的负担,认为高福利的政策制度会增加企业的负担和生产成本,削弱国际竞争力,进而影响经济发展,这在新加坡等新兴工业化国家表现得尤为突出。于是,出现这样一个现象:这些国家的经济在持续快速增长,人均GDP已接近或达到发达国家的水平,但社会保障水平没有伴随经济增长而同步提高,社会保障支出在政府财政支出总额中的比重大大低于发达国家,社会保障标准和水平不高。

  ●社会保障模式呈多元化特征,形成了具有不同特色的制度模式

  自20世纪六七十年代以来,新加坡、日本、印度的社会保障制度获得了长足的发展。在社会保障制度形成和发展过程中,由于不同国家和地区的政治体制、经济发展水平、历史文化传统、社会价值观念等多种因素的差异性的存在,导致在社会保障的政策理念、制度设计、实施方式及运行管理方面存在差异,因而形成了具有不同特色的制度模式。

  新加坡选择了独特的中央公积金模式。早在1955年,新加坡就实施了中央公积金制度。它是政府立法强制个人储蓄,采取完全积累模式和集中管理模式的社会保障制度,是一种自助性的社会保障模式,因不具有收入再分配功能而受到国际社会的质疑。中央公积金制度成功解决了新加坡国民养老、住房、医疗等社会难题,成为一项行之有效、独具特色的社会保障体系,是发展中国家在不断探索中所形成的迥异于福利国家模式和传统社会保险模式的另一种社会保障模式。

  日本是一种亚洲型的福利国家。日本的社会保障制度虽然起步较晚,但发展较快,其社会保障制度伴随经济发展而日臻完善,已经建立起了比较完善的多层次的社会保障制度,包括社会保险、社会福祉、公共扶助和医疗公共卫生等,涉及诸如年金保险、医疗健康保险、护理保险等40多项制度。这些制度涉及日本国民生活的各个领域,几乎覆盖了所有国民,日本也因此成为亚洲国家中保障制度比较完备、保障水平较高的国家。

  印度作为亚洲发展中国家,在长期探索和发展过程中逐步形成了独具特色的社会保障制度。主要表现在:从自身国情出发,重视对农民等贫困人口的社会保障;关注对妇女、儿童及残障人士等社会弱势群体的社会保障;实行以全民免费医疗为基础的医疗保障制度,逐年加大对农民和城市贫民群体医疗保障的力度。

  ●重视社会保障立法,立法先行,社会保障制度运行法制化

  社会保障作为通过国家立法强制实施的社会经济制度,必须有完善的法律法规作为保证。社会保障立法是确保社会保障制度按照既定目标实施的前提和基础。综观新加坡、日本社会保障制度的发展历程可以看出,它们在社会保障发展的初期都十分重视立法,在严明的法律体系保障下,确保了社会保障措施的顺利实施。

  在新加坡,立法先行、制度运行法制化是其中央公积金制度成功实施的重要保证。新加坡政府首先立法,制定了《中央公积金法令》,以此为依据来实施社会保障制度。整个公积金制度在《中央公积金法令》的规范下有条不紊地施行,表现出高度的自觉性和规范性。此外,新加坡住房保障制度的成功之处也在于立法明确、法制健全。

  在日本,从推行社会保障伊始就非常重视立法。从1946年到1953年,日本政府围绕国民生存权制定并实施了相关法律,而随后制定的新《国民健康保险法》《国民年金保险法》则使日本在1961年实现了“国民皆保险”“国民皆年金”的目标。在生活福祉领域,日本所依据的是“福祉六法”。在实施这些法律的过程中,日本政府还根据相关法律的实施情况、时代的变迁,对一些法律适时进行修改完善,以适应不断变化的社会经济发展。

  印度秉承英国统治时期遗留下的法律体系和管理体系,早在19世纪中期就开始陆续出台保护工人权益的法案,如1850年的《学徒法案》等。虽然这些法律并没有从真正意义上给工人带来多少保护,但从司法角度来看,印度已经把对工人利益的保护纳入了立法议程。1923年,印度有了第一部社会保障法——《工人赔偿法》,其主要内容是对工人在工作中受到的伤害包括职业病作出赔偿。通过一个多世纪的不懈努力,印度已建立了相对健全有效的社会保障法律体系。

  ●新加坡、日本受儒家思想影响较深,重视家庭在社会保障中的作用

  儒家的家庭文化观对亚洲许多国家的社会保障模式产生了重大而深远的影响。这种文化深刻影响着亚洲福利制度安排及其政策取向,在国家发展与福利制度的建构中发挥着两方面的影响:其积极影响是可以进一步发挥家庭内部的保障功能,并在一定程度上促进了社会稳定;但它也降低了公众对社会的公共需求程度,制约着福利制度的社会化。正如有学者指出的:“东亚大部分地区已把个人必须具备的减震能力扔给了家庭以及与家庭相关的社区和邻居关系网,而不是扔给公共机构。”

  新加坡、日本社会保障制度的发展都不同程度地受传统儒家文化思想的影响。在新加坡,占主体地位的大多数华人非常重视儒家思想。新加坡的《共同价值观念白皮书》提出“家族为根,社会为本”。家庭是社会良性发展的“根”,有了家庭作为社会的基本单位,社会结构将会更加牢固,国家和社会的团结稳定才有保障。因此,新加坡十分注重发挥家庭的社会功能,要求国民充分履行对家庭和社会应尽的义务,鼓励家庭成员集合资源照顾子女和奉养父母,互助共济。这一理念充分反映在中央公积金制度中。

  日本既是一个发达资本主义国家,同时也是一个深受儒家思想文化影响的亚洲国家。日本的宪法和民法都明确规定,直系血统、兄弟姐妹、夫妻之间有相互抚养的义务。这一思想和原则也体现在社会保障制度之中,如日本的年金制度是以家庭而不是以个人为投保计算单位的。此外,在对老人、儿童等弱势群体提供生活福利时,日本政府也注意充分发挥家庭的功能和作用,力图使这些特殊人群不脱离家庭。这样既可以维系家庭的情感,又可以充分发挥家庭在社会保障中的特殊作用。

  (作者:中央编译局研究员

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