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马来西亚政党政治的特点与趋势展望
作者:郭伟伟 徐晓全    来源:《国外理论动态》
网络编辑:亦文 发布时间:2017-08-01 打印本页 关闭窗口
摘要:由马来西亚特殊的历史、文化与国情所决定,马来西亚政党政治具有族群政治的特点,各族群都建立自己的政党以表达和实现本族群意志; 同时,代表不同族群利益的政党以政党联盟的方式参与议会竞争,进行政治权力分配。展望马来西亚政党政治的未来走向,族群政治仍然是影响政党政治的最重要因素,国民阵线仍然具有强大的执政优势,而经济和社会结构变化则给政党带来了转型压力。国民阵线与人民联盟两个政党联盟作为执政党与反对党长期对立或者轮流执政的可能性较大,因而两线政治将会成为马来西亚政党政治中一种相对稳定的态势。
关键词:马来西亚;族群政治;政党联盟

  马来西亚位于亚洲大陆和东南亚群岛的衔接地带,是一个多元种族、多元宗教和多元文化的社会,有30多个民族,2900多万人口,其中马来族占54.6%,华人占24.6%,印度人占7.3%,其他民族占13.5%。主要宗教有伊斯兰教、佛教、印度教和基督教,其中伊斯兰教为国教。伊斯兰文化与殖民统治的历史相互交织,共同塑造了这个国家的历史与文化。

  一、马来西亚政党政治的特点

  马来西亚政党政治脱胎于反殖民统治的运动,受到英国殖民统治的影响,并且是与英国斗争和妥协的产物。由马来西亚特殊的历史、文化与国情所决定,马来西亚政党政治的突出特点是以单一族群政党为基础,以政党联盟的形式参与议会竞争和分享国家权力。这种政党政治包括两大特点:一是政党政治具有族群政治的特点,各族群都建立自己的政党以表达和实现本族群意志;二是代表不同族群利益的政党以政党联盟的方式进行政治权力分配。

  (一)政党政治具有族群政治的特点

  “政党本质上是特定阶级利益的集中代表者,是特定阶级政治力量中的领导力量,是由各阶级的政治中坚分子为了夺取或巩固国家政治权力而组成的政治组织”[1]。一般来说,政党的分野要么以社会阶级为基础,要么以政治意识形态为基础,而马来西亚各政党的分野则以民族为基础,族群政治是马来西亚政党政治的基础。马来西亚的政党都建立在族群基础上,以族群利益而非以阶级或基层利益划线,各族群有自己的政党。族群利益向来是历届大选的重要议题。大选期间,各族群通过各自的政党表达自己的不满和利益诉求。同一族群的不同政党的差别只在于各自代表了本族群激进或保守派的利益而已,例如巫统与伊斯兰教党都是马来人族群利益的忠实代表者,只是在对待伊斯兰教问题上产生了激进与保守的区别,在与其他政党的竞争中,本族群的利益高于一切。

  马来亚的政党政治从产生之初就表现出明显的种族主义特征。在争取民族独立的斗争中,马来西亚政党政治的突出特点是:所有政党都以合法的手段、在法律许可的范围内展开政治上的角逐。由于英国对激进派政党如马来亚共产党的无情清洗,马来西亚的政党不再试图诉诸暴力追求政治上的目标,争取选民尽量多的选票成为保证政治上获胜的唯一合法途径。在选举过程中,种族性的政党表现出旺盛的生命力,往往更能得到选民的支持。

  马来西亚历史上也曾出现过多种族政党的尝试。巫统早期领导人那督翁曾设想成立一个代表所有民族利益的政党和政府,以模糊种族界限,淡化种族偏见,达到民族融合的目的。1946年,那督翁当选巫统主席后,主张将巫统改造成一个代表各民族利益的全国性政党,将巫统的名称由“马来民族统一机构”改为“马来亚人民统一机构”。由于马来人的强烈反对,那督翁于1951年辞职离开巫统,并在同年9月创立独立党。由于竞选失败,1953年那督翁解散独立党,于1954年另设国家党。国家党最后也宣告失败。在1969年“513种族冲突事件”以后,为了应对华人对马来人的挑战,长期作为巫统反对党的伊斯兰教党也加入了巫统主导的国民阵线,这些都充分说明了政党政治中族群利益高于一切的事实。

  在马来西亚这样一个多元种族和多元文化的社会,再加上殖民统治的历史传统,政党的种族基础有着深刻的历史、文化和经济的根源。英国的殖民统治给马来西亚留下了一套西方式的民主政体,同时也留下了一个种族分裂的社会。在这种分裂的社会基础之上,民主政体显然无法稳固地存在,民族观念超越了阶级和其他一切政治观念。因此,民族利益成了政治活动至高无上的原则,建立一个模糊种族界限、淡化种族偏见、代表各民族利益的政党以促进民族融合变得不现实。而由代表各族群利益的政党组成联盟,实现各族群利益的平衡,确保社会稳定和发展,符合马来西亚社会发展的需要。

  (二)采取政党联盟式的权力分配和运作机制

  当今世界各国的政党制度可以分为一党制、两党制和多党制三种类型。然而马来西亚采取政党联盟的运作方式,既不同于一党制、两党制,也不是传统意义上的多党制。从最初的华巫(统)联盟到华巫(统)印联盟,再到更具广泛性的国民阵线,马来西亚已经形成了巫统主导的政党联盟式的权力分配和运行机制。

  1.国民阵线不是一个合作基础有限的临时性政党,而是一个有着严密组织形式、严格纪律和严格议事程序的统一的政治实体。尽管目前参加国民阵线的党派多达13个,但各党派并不能各自为政,必须按照国民阵线的统一章程行动。除有中央一级的组织机构外,国民阵线在州一级以及各选区均有自己的基层组织,形成了遍布全国的组织网络。

  2.在政治运作上,国民阵线遵循高层、秘密、妥协的议事原则。国民阵线的最高领导机关和决策机构是最高理事会,由各成员党领袖组成。决策过程只限于各成员党领袖之间。对于各政党的关系,党的中层、基层领导无权处理,必须由各党领袖在执政党联盟中的最高决策机构中进行解决。国民阵线内部实行协商机制,高层决策不采用西方代议制民主式少数服从多数的原则,不采用投票方式,而是采取说服、协商、讨价还价,最后达成妥协的方式。在这一过程中,巫统起着主要协调作用。各成员党只能在此基础上去争取更多的权益,而不能采取其他粗暴的不合作的方式。如果国民阵线内部各成员党的意见无法统一,则由国阵兼巫统主席最后定夺。

  3.巫统作为最大的执政党,在国民阵线中居于核心和主导地位。巫统主席是国民阵线最高理事会常任主席,也是当然的政府总理,具有绝对权威,有权决定党内外一切重大事务。其他成员党处于从属地位,在巫统的主导和协调下参与“政治分红”。

  4.国民阵线实行党政合一体制。政府各部部长均由各成员党领袖兼任,其中巫统掌管内政、国防、财政、新闻、外交等重要部门,军队和警察的最高领导权也由马来人掌握。其他职位在巫统协调下由各成员党分享,一般是大党得大头,小党得小头,各得其所,长期不变。

  5.国民阵线各成员党在选举时采取协调一致的联合行动。各成员党保持相对的独立性,平时独立开展活动。但在大选时,国民阵线按各成员党传统势力范围协商分配选区,各成员党在所分配的选区中提名本党最有影响力的候选人参选。联盟中各成员党相对独立,其参加竞选的人数由内部协商分配,但在大选时联盟各成员采用统一的竞选标志和宣言。选举获胜后,内阁成员和州首席部长的名额分配均由国民阵线各成员党内部协商确定。

  国民阵线实际上是各种族、主要政党实现协商一致的合作组织,国民阵线的组织形式和运作形式其实就是对政治权力进行争夺、妥协、分配的有效机制。马来西亚独立以来的政治实践表明,政党联盟的权力分配和运作机制是维持马来西亚社会稳定和政治稳定的重要一环,对于马来西亚的政治发展具有深远的影响。

  首先,巫统强有力的政治领导,不仅使国家的各项政策得到全面贯彻,而且有效地防止了政府在现代化进程中的“失范综合症”的发生与蔓延。尽管巫统在执政党体制中拥有支配性地位,但它并不排斥其他民族或派别对政治权力的分配,相反却能使国民阵线保持开放性,国民阵线的大门一直敞开,使其能够随时充分吸纳各民族精英和各新兴政治力量的党派加入到国民阵线中来,从而有效地整合了各种社会政治力量。同时,开放式的政党联盟为最大限度地吸纳和消弭反对力量、扩大社会基础发挥了重要作用。根据亨廷顿的观点,“政治稳定的先决条件是始终有一个能够同化现代化过程产生出来的新兴社会势力的政党制度”。[2]执政党联盟的稳定性主要在于国民阵线包容性强,只要维护多元民族融合,都可以加入进来,通过内部协商机制实现各种族的利益平衡和共同发展。政党制度成为缓和族群冲突的政治机制。

  其次,马来西亚政治文化中的妥协精神、协商精神较为突出,国民阵线的组织程序与制度较健全,使国民阵线各成员党在重大问题上较易达成一致并能相互妥协,大大提高了决策和执行效率。执政联盟在议会中的绝对优势地位有效地避免了西方国家议会的低效率现象。国民阵线遵循“高层”、“秘密”、“妥协”的议事原则,尽管有专断之嫌,但在马来西亚这样一个多元民族、多元宗教、多元文化的社会里,自由放任的、公开的、竞争的政治运作方式只会使执政党内部矛盾重重,而发挥不了它对政治和经济的领导、控制、动员和组织等功能,最终会导致整个社会的严重分裂,经济发展、社会进步也就无从谈起。[3]

  第三,马来西亚的政党政治兼有多党合作与多党竞争机制的双重优点。[4]一方面,多党合作有效地提高了政治决策和执行的效率,这是推进经济快速发展的保证;另一方面,允许反对党合法存在并参与竞选,保持多党竞争的形式,有助于对执政党构成竞争压力。反对党的长期存在,以及2008年以来“两线政治”的出现,都给马来西亚政党政治带来了活力。

  总之,一种政党制度的好坏,不能只看它是否具有完整的现代民主形式,更重要的是看它是否具有足够的社会整合能力来应对国家现代化进程中面临的各种问题。马来西亚政府的做法是在保持民主的形式的前提下,增加政治体制中的权威主义成分,使马来西亚的政治体制演变为介于民主与权威之间的一种体制。建立在族群政治基础上的政党联盟式的权力分配与运作机制显示出强大的生命力,其关键在于它通过精英合作较为成功地解决了各族群的利益分配问题。分享政权在马来西亚这个多元族群的社会是促进国民团结的最好方案。马来西亚前总理马哈蒂尔曾说,马国人民、政治家和政党知道如何运用民主制度,如果只考虑多数民主原则,那么马来人就可以利用族群情绪组成纯粹的马来人政府,但巫统宁愿与其他族群合作,这样各族群乃至反对党,都能够从长期的政治稳定中获益。虽然国民阵线内部是巫统一党独大,但它毕竟是人民通过一人一票制表达出来的真实民意。政党联盟的权力分配与运作机制的形成以及巫统能够长期保持一党独大地位,是实现马来西亚各族群利益最大化的正确选择。

  二、马来西亚政党政治的趋势展望   

  2008年大选打破了巫统主导的国民阵线长期把持国会2/3多数的局面,预示着国民阵线独霸议会局面的结束。然而,政党的力量对比受到多种因素的影响,既脱离不开族群政治的历史传统,又是国民阵线与人民联盟双方政治博弈的结果,同时也受到经济社会结构变化等因素的影响。所有这些因素共同决定着马来西亚政党政治的走向。

  (一)决定政党政治走向的因素

  1.族群政治仍然是影响政党政治的最重要因素

  自马来西亚独立以来,由巫统主导的跨族群政党联盟一直控制着马来西亚的国家政权。族群利益争夺一直是马来西亚国家政治的主要议题,特别是马来人与华人之间的族群利益争夺。依靠着“马来人特权”的宪政保证和手中控制的行政资源,巫统长期推行的马来人优先政策,在经济上助长了马来人的依赖性、抑制了少数族群的积极性,国家竞争力亟待提高;在政治上无法满足少数族群逐渐增长的影响决策的要求;狭隘的马来民族主义仍然具有较大影响力,他们认为必须捍卫马来人在国家政治生活中的支配地位。巫统比较有效的长期控制了国家政权并保障了马来族人的族群利益,也使得马来人视巫统为马来人的利益代言人。巫统总是利用马来民族主义赢得多数马来人的支持,因此,族群政党政治阻碍了强大反对党的出现,使反对党很难获得较大的政治空间。

  随着现代化和全球化的发展,更多马来西亚人接受了西方平等、自由的观念。为此,巫统积极推进多元文化融合的政策,以应对族群冲突的挑战。马哈蒂尔出任巫统主席后,提出“马来西亚民族”概念,巫统改变过去执行“一种语文、一种文化”的政策,在继续保持马来语为国语的同时,积极鼓励学习和使用英文、华文,提倡通过多种途径提高国民文化素质,并拨款发展印、华教育。巫统公开表示反对任何形式的宗教极端主义。巫统还提出马、华、印各族都是“一家人”,“各族一家亲”的口号,力图通过感情投资和各民族文化的融合实现“单一民族”的目标。[5]巫统这种多元文化政策是一种行之有效的政策,对马来西亚的族群关系和政党政治都产生了重要影响。

  总之,族群政治对于马来西亚政党政治仍然具有不可忽视的影响。巫统独大的政党联盟机制仍然具有存在的基础,至少从马来西亚独立以来的政治发展实践来看,族群基础上的以巫统为核心的政党执政联盟机制确有存在的历史必然性和合理性。尽管当今马来西亚逐渐呈现利益多元化趋势,越来越多的选民开始按照自身利益而不是种族身份来投出选票,但马来西亚的政党在短时期内不会演变为西方式的政党,种族因素仍然会继续影响着马来西亚政党政治的发展。

  2.国民阵线仍然具有强大的执政优势

  2008年大选的受挫主要是与巫统的执政绩效有关。经济发展水平未达到民众的期望值,贪腐盛行、司法不独立、媒体不自由等问题依然严峻,地区经济发展不平衡,东马的沙巴、沙捞越两州长期被边缘化,当地群众和政党均心存不满。因此,不少选民寄希望于反对党上台改变这种状况,因而成为民联的支持者,这对巫统的执政构成了挑战。然而,国民阵线经过长期经营,其势力渗透广泛、根深蒂固,且内部已形成较为完善的运行机制,具有一定的自我调整和修复的能力,依然是马来西亚最主要的政治力量。同时,国民阵线仍然拥有雄厚的政治资本,掌握着国家的各种资源,在与反对党的较量中可以充分利用这些资源来打击对手,维护自身执政地位,并且不排除采用激进措施稳定局面的可能,因而巫统势力虽下滑,但短期内作为执政党联盟中老大的地位是不会改变的。

  为了进一步巩固执政地位,20世纪90年代以来,巫统以“新发展政策”代替“新经济政策”,突出强调各民族共同发展,不再大肆宣扬马来人的经济特权,而是将提高经济效率置于首位;不在固守马来人在政府机构中任职的比例,同时采取开放的文教政策,保持文化的多元性,力争建立一个由生存于种族团结、协调、公正的全面合作关系下的“马来西亚国族”组成的马来西亚国家,任何肤色和宗教信仰的人们都能自由地保持和享受个人的习惯、文化、宗教和信仰。

  3.人民联盟作为反对党联盟还不稳定

  目前,人民联盟还是松散的竞选式联盟,内部存在忧患且缺乏执政经验,联盟能否长期维持尚待考察。

  人民联盟的优势是新鲜,具有活力,可以给国家带来更多变化,而且在执政时可以较少地受经济财团的制约,有利于公平地分配国家资源,照顾社会各个阶层。但目前来看,人民联盟缺乏共同的政治主张。其中,作为以华人为主的跨族群政党,民主行动党试图建立一个族群平等的世俗化国家,其明确提出,要在马来西亚建立一个民主社会主义之社会,废除“马来人特权”,构建一个“马来西亚人的马来西亚”。作为以马来人为主的跨族群政党,人民公正党要建立一个由马来人主导的政教分离的穆斯林国家,明确提出要捍卫伊斯兰教和“马来人特权”。而作为伊斯兰教代表的伊斯兰党要建立一个政教合一的伊斯兰国。由此可见,人民联盟内部党派利益冲突大,整合困难。一旦真正赢得中央政权,三党的执政理念必定会严重分裂,甚至会迅速瓦解人民联盟,从而使国民阵线容易在周期性的选举中重新夺回政权。

  同时,人民联盟缺乏执政的选民基础。安瓦尔等人倡导的“马来西亚人的马来西亚”等主张触及了马来人长期享有的特权,必然会遭到广大马来人的反对,很难获得多数马来人的支持。作为主要反对党的伊斯兰党,虽然为了竞选需要而不断调整了自己的理念和政策,但华人、印度人对其建立政教合一的伊斯兰国的主张记忆犹新,因此很难获得非马来人的族群及其政党组织的支持。

  4.经济和社会结构变化给政党带来了转型压力

  20世纪90年代以来,随着经济的多元化和高速发展,马来西亚的中产阶级力量不断壮大。这个由医生、律师、公务员、工程师等阶层组成的新兴中产阶级在马来西亚人口中的比重越来越大。随着市场经济的发展,马来西亚从传统社会向现代化转变,人们的价值取向也逐渐从早期的激进和非理性转向温和、理性。目前国民阵线正面临着拓展新的合法性资源的巨大压力,以民主政治为取向、实现合法性第二次转移亟需提上日程。

  总之,经济和社会结构的现代化必将决定马来西亚政党政治的发展进程。尽管未来一段时间内马来西亚的政党格局不太可能发生根本改变,但必将受到社会政治日趋多元的压力,从而由准权威主义向宪政民主进一步转变。鉴于已经拥有较成熟的政党制度架构,马来西亚向民主政治转型的路径很可能是在既有基础上的渐进式发展。保持现有政党制度基本特性当然符合马来西亚执政党的最大利益,但如何在宪政架构下扩展其对于政治生态变化的包容性,则是增强自身合法性不容回避的课题。[6]经济社会结构的变化必定会给马来西亚的政党政治产生重要影响。国民阵线和人民联盟两大政党联盟能否进行适应性转型,影响着未来政党政治格局的演变。

  (二)马来西亚政党政治未来将走向稳定的两线政治

  在以上因素的影响下,马来西亚的未来充满了变数,但又具有一些可预见的发展趋势。“3••8政治海啸”首次打破马来西亚长达数十年的政党政治格局,使马来西亚开始进入国民阵线与人民联盟并立的两线政治时期。要形成稳固的两线政治需要看人民联盟执政理念的转变和内部的整合以及在未来几届大选中的表现。

  马来西亚2008年政局大幅波动的根本原因在于,国民阵线长期执行的一些政策未能伴随形势的变化而及时调整,其中的弊端逐渐积累,引起了民众不满,在反对党的鼓动下集中宣泄出来。而纳吉布总理上台后,在政治上提出“一个马来西亚:以民为本,绩效为重”的治国理念,强调族群团结、尊重多元文化;经济上进行大刀阔斧改革,使马来西亚经济增长在2010年达到7.2%,为近10年来最高水平。2011年,在全球经济不景气的大环境下,马来西亚经济依然保持在5% -6%的水平。纳吉布还推出了马来西亚第十个五年计划、国家转型计划和经济转型计划等政策,力图通过经济改革提高人民收入,带领马来西亚进入高收入国家。这些政策正在逐步发挥效果,并获得选民认同。在201355日举行的马来西亚新一届大选中,执政联盟国民阵线获得过半数席位,以微弱优势赢得大选。

  从更长远的时期来看,伴随着经济发展,民主诉求的增加、社会力量对比发生变化,族群政治继续向多元政治演变是马来西亚政党政治的发展趋势。两线政治将会取代国民阵线独霸议会的局面。人民联盟出现后,长期习惯了威权体制的马来西亚选民似乎更愿意寻求一种替代选择,作为对政府执政不满的发泄。民族主义的武器越来越让位于多元利益,争取选民支持越来越取决于治理绩效而不是族群利益。为了争取选民支持,执政党与在野党都必须重视民众诉求。为了赢得具有关键意义的中间选民,执政党和在野党不得不在许多议题上向中间、温和的立场靠拢,向全民党发展。

  总之,未来马来西亚以种族为基础的政党政治将会发生变化,自身利益而非种族利益将会成为影响选民投票的最主要因素。政党联盟在多元种族社会中的作用不可替代,马来西亚不会出现两个单一政党之间的轮替,国民阵线与人民联盟两个政党联盟作为执政党与反对党长期对立或者轮流执政的可能性较大,两线制将会成为马来西亚国家政治中一种相对稳定的态势。

参考文献:  

[1] 王浦劬:《政治学》,北京大学出版社1999年,第265页。  

[2] 塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,三联书店1992年,第388页。

[31] 方盛举:《马来西亚政党政治浅析》,《思想战线》1998年第9期。
[4] 徐罗卿:《追求多党合作与多党竞争的双重效应:刍议马来西亚政党政治的经验与启示》,《学海》2006年第2期。  

[5] 蒙文彪:《马来西亚巫统缘何能长期执政》,《理论参考》2002年第8期。  

[6] 宋效峰:《2008年大选后马来西亚政党政治的走势》,《东南亚研究》2008年第5期。

                       郭伟伟:中央编译局研究员;徐晓全:清华大学政治学系博士

                               

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