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新一届美国总统的网络空间战略及对华政策研判
作者:俞晓秋    来源:《汕头大学学报 网络空间学刊》2016年第8期
网络编辑:柳冰 发布时间:2017-09-10 打印本页 关闭窗口
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  今年6月,美国大选进入总统候选人正式提名阶段前夕,国际知名智库——美国兰德公司(RAND)在其网站上发布了一份长达100多页的政策研究报告《与中国就网络空间议题展开对话谈判》, 着重分析美中双方在网络空间事务上的主要分歧,各自不同理念模式,以及由此形成对网络空间领域行为规范、权力和国家利益等不同的认知与理解,向美国政府提供推动美中在该领域下一步对话谈判的策略和目标。鉴于本届奥巴马政府执政期即将结束,这份报告此时公布,显然意在凭借其智库影响力为新一届美国政府在中美网络安全议题上“建言献策”。随后,作为美国共和党保守派主要思想库之一的美国企业研究所(AEI)也在其网站上发布了一份72页的政策研究报告《美国的网络空间战略——促进自由、安全与繁荣》。 在兰德公司报告中,有一个基本看法值得注意,即网络空间是目前美中双边关系存在诸多问题中“最有争议的一个领域”,中美关系的好坏直接影响到两国能否在网络空间领域进行对话合作,而在网络空间议题上双方之间关系的紧张、对抗和互不信任也将会损害两国关系的发展。 美国企业研究所的研究报告则是在2011年奥巴马政府公布的《网络空间国际战略——网络化世界的繁荣、安全和开放》(International Strategy for Cyberspace: Prosperity, Security and Openness in a Networked World)的基础上,把报告的政策主张以副标题“促进自由、安全与繁荣”加以彰显,并依据5年来全球网络空间呈现出的一些新变化而提出它的看法与政策建议。两份报告似乎有相互呼应之感。

  笔者认为,中美两国对双边关系的未来都有着自身的愿景,也有通过彼此对话、协商与合作逐步达成共同愿景的意向。但是,由于两国之间缺乏战略上的相互信任,各自现实的利益与诉求又被诸多复杂、棘手的政策、战略与双边关系问题所紧紧缠绕,两国关系能否保持稳定、分歧能否有效管控、合作领域能否增多、对抗与冲突能否避免,很大程度上取决于双方如何应对和处理在相互关系中的那些复杂棘手的问题。因此,在了解和把握新一届美国总统的网络空间战略走向及对中美网络安全议题的影响时,有必要对新一届美国总统对华政策走向有一个基本的研判。同样,美国新总统特朗普上任后,中美两国在网络安全议题上的对话协商进展与成效如何,也会直接反映未来4年双边关系的走向。

  一、本次美国大选特点与新总统外交与对华政策趋向

  11月8日,一场民主、共和两党总统候选人之间竞争十分激烈的美国大选终于尘埃落定,共和党保持了对美国众议院和参议院的控制权,地产大亨唐纳德?特朗普当选为美国第45任总统,将于明年1月20日走马上任,组建新一届共和党政府。

  从这次美国大选为争取提名的初选到民主党总统候选人希拉里?克林顿与共和党总统候选人唐纳德?特朗普展开政策辩论阶段的内容及其选情看,本次总统选举是以“内政”而不是“外交”为主线和主题的竞选。特朗普的竞选口号是“美国第一”(America First),希拉里的竞选口号是“在一起,更强大”(Stronger Together)。民主、共和两党及其总统候选人在选举中展示的政纲和辩论内容的重点,主要是围绕着国内的经济、贸易、税收、移民、医疗、教育和贫富差距、枪枝管理等问题,而外交与军事则以反恐、网络安全、大国关系、美国对世界的领导力为主要议题。从特朗普的竞选言论与政策主张看,他把国内问题置于优先突出的位置。他的竞选策略是面向基层选民,主张“美国第一”、“美国利益优先”,强调要让美国“再次伟大”、“再次强大”,围绕着与百姓日常工作与生活密切相关的就业、税收、医疗等民生问题抨击奥巴马民主党政府政策,以争取民意和选民的广泛支持。希拉里虽也以国内政策作为竞选的主攻方向,但她的竞选言辞和政策主张则试图表现出丰富的从政经验、政策上的理性务实,以及谋求国内政策与对外政策之间的平衡,更强调美国在国际事务上的主导地位和领导作用。正因为双方竞选及选民关注的重心是在国内政策议题而不是外交政策问题上,双方都没系统地阐述各自的外交政策及其重点,只是就辩论中提及的选民关心的某些外交问题做出各自的表态。

  这次美国大选另一个值得重视的特点是,一个没有任何从政经历和治国经验的特朗普凭借自己的选举主张和策略,能够战胜有着丰富从政资历和治国能力的希拉里而出乎意料地当选为新一届总统,至少表明三点:一、奥巴马民主党政府在内政外交上进行“改变”的时代宣告结束,特朗普政府会对过去8年来推行的内外政策进行“部分纠偏”;二、民主、共和两党与华盛顿的传统“精英政治”格局被打破,内外政策的理念与形成方式会与以往不同;三、特朗普新政府将会力主重整国内经济、社会事务(rebuilding the country)、推行“美国第一”和“美国利益优先”外交,展示内政外交上与奥巴马民主党政府不同的“新风格”。

  (一)下一任美国总统的外交政策走向

  由于特朗普在整个竞选过程中只是就竞选辩论中选民关注的一些外交议题如美俄关系、反恐、美伊核协议、朝鲜核问题作了表态,而并无系统阐明过他的外交政策主张。那么,他就任之后会采取什么样的外交政策路线呢?

  作为一位新总统,尽管特朗普只有国际商业和投资谈判经验却无外交事务经验,但共和党阵营各派会在特朗普的旗帜下重新聚集起来,共和党阵营内的政策智库人士也会出来提供决策支持。特朗普上任前将组建一个与其理念相符的政府团队和外交与国家安全智囊顾问班子,并在很大程度会依赖于它们为其提供外交与安全政策方面的建议和方案。从特朗普挑选曾任两届国会众议员、现任印第安纳州州长迈克?彭斯(Mike Pence)作为他的竞选搭档,就意在通过彭斯的从政经历与在国会的人脉关系来弥补他从政经历上的“空白”和获取共和党阵营各派对其内外政策的支持。他也会在组建新政府团队上重用竞选时的“铁杆支持者”——前众议院议长金里奇(Newt Gingrich)、参议院外委会主席库克(Bob Corker)、前纽约市长朱利安尼(Rudy Giuliani)、新泽西州长克里斯蒂(Chris Christie)、阿拉巴马州参议员杰夫?赛辛斯(Jeff Sessions)、前中央情报局长伍尔西(Robert James Woolsey Jr.)等。这些可能成为“重臣”的人士多数一直在首都华盛顿从政,因而会将诸如传统基金会、美国企业研究所、战略与国际问题研究中心等一些著名保守派智库及其相关政策专家带入政府决策圈。值得注意的是,正如当年副总统切尼辅佐小布什总统那样,如果在副总统彭斯辅佐下,特朗普挑选的“重臣”多数来自国会两院的共和党议员,那么根据奥巴马政府执政时期这些议员在国会的表现,其内外政策的色彩将表现为“偏右保守”和“强硬有余”。

  从奥巴马政府执政8年期间美国所面对的世界局势变化,本次美国大选围绕的外交政策议题的轻重次序,以及近年来共和党重要保守派智库在外交与安全政策领域所关注和研究的重点来分析,对新一届美国共和党政府全球战略与外交政策走向大致可得出五个基本推断:第一,特朗普政府不会也无法真正地回到“孤立主义”和退守“美国堡垒”的状态,只不过是把主要精力放在国内事务上,在外交上会倾向采取某些类似于“孤立主义”的策略做法,对关乎美国切身利益的事务或外交问题,将更多地选择“单边”或“双边”而不是通过“多边”的方式处理,与美国切身利益无关的则“不问不管”。在处理一些重大地区问题和双边关系上,会展示出不同于奥巴马政府外交的一种“新的风格”。第二,特朗普的外交与安全政策“框架”可能涵盖六个主要领域和方面,即打击以“伊斯兰国”为首的国际恐怖主义势力,展开大国间地缘政治战略与经济、军事和科技竞争,处理欧亚大陆周边可能引发的重大国际危机的地区性问题,应对黑客攻击与网络空间安全挑战,确保全球经济与金融稳定,以及提升与强化美国对世界事务的影响力和领导作用等。第三,新总统将会继续把美国全球战略的重心放在亚太地区。将美国战略重心转向亚太地区,是近些年来美国白宫与国会形成的一致“共识”,也是国会共和、民主两党阵营对立中最无争议的政策议题。但在策略与手法上,特朗普政府可能会与奥巴马政府有所不同,譬如会废止“现行版”的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)方案,要么进行重大修改,要么“另起炉灶”,以兑现其竞选承诺。第四,把国际贸易争端作为一项当务之急的外交议题,从“美国利益优先”出发加以应对和处理。第五,针对这次美国大选过程中出现的网络入侵与黑客攻击这一突出问题,新政府会更加重视网络安全问题,加大网络安全国际战略实施与网络空间外交推行的力度。

  过去8年,美国经济已度过了2008年全球金融危机带来的巨大冲击与最为困难的时期,削减联邦政府预算赤字和通过压缩军费以重整军力的计划进展较为顺利,以“创新”推动高科技领域研发取得了一些新突破,新的制造产业链正在形成,美国防部去年开始提出并实施应对大国军事和科技竞争的“第三次抵消战略”。所有这些可见,经过阿富汗战争、伊拉克战争消耗与全球金融危机冲击而受到削弱的美国国力正在逐年得到恢复和增强。前不久,希拉里竞选班子中的外交政策顾问之一、前北约欧洲盟军司令詹姆斯?斯塔夫里迪斯(James Stavridis)在接受日本媒体专访时就这样乐观地表示,“今天的世界并非美国的实力在衰落,而是其他国家在崛起。美国拥有全球首屈一指的军事实力、强大的经济实力,在高水平教育、技术创新方面,美国也居于世界的中心位置。这些都是我们手里可以用的牌。” 今年8月初,现任副总统小约瑟夫?拜登在美国《外交》杂志网站撰文《以成功为基础:美国下届政府的机会》中也为下届新政府出谋划策称,如今美国比2009年1月奥巴马政府开始执政时更强大和安全。美国全球领导地位的基础“主要在于拥有生机勃勃的经济和无可匹敌的军队,通过扩大和改进联盟和伙伴关系网络,并使之纳入规则和机构组成的广泛国际秩序”,从而巩固了这些核心的实力。“没有一个国家比美国更适合于在21世纪领导世界”。他建议新总统需要关注和推进的四个重点任务是:“抓住太平洋两岸的变革机会,管理与地区强国的关系,领导世界解决复杂的跨国挑战和打败暴力极端主义。”

  在竞选过程中,特朗普与国会共和党重量级议员一直批评奥巴马民主党政府在外交上的软弱导致美国对世界事务的影响和领导力下降。此外,特朗普在其胜选演说中特别提到了“有200位将军和上将”支持他竞选,以及他可能选择那些一直在外交与安全问题上持强硬立场的国会议员进入政府,因而新一届美国总统很可能会在对外事务上表现出“有选择、有重点”以及强烈的“有所作为”的意欲。换言之,正如美国舆论和观察家们所普遍认为的,无论是特朗普或是希拉里当选,面对2010年以来世界局势的巨大变化和挑战,新一届美国总统在对外事务上,将趋于比2008年上台后专注于国内“改变”而在外交上表现得较为“谨慎”的奥巴马总统,“更强势”或“更强硬”。

  (二)特朗普的对华政策趋向及对中美关系的影响

  这次美国大选的一个特点是,参选提名者和竞选总统者以及选民关注的重心主要是国内政策议题而不是外交政策问题。综观特朗普与希拉里之间的三场政策辩论话题,“中国问题”并没有成为本次大选的热门议题和两党总统候选人竞选游说、大选辩论的聚焦话题,只是围绕中国对美国内政事务的影响即经济、民生和网络安全问题,打打“中国牌”或者说是“拿中国说事儿”:特朗普在就业、贸易、汇率、知识产权等议题上对中国横加指责,希拉里则在贸易纠纷、南海争端、网络安全等问题上抨击中国,但双方均未就未来4年执政期里将会奉行怎样的对华政策做出明确的阐述。 尽管如此,可以预料,面对处在“非敌非友”状态的中美关系,特朗普不会彻底颠覆奥巴马政府以及数位前总统一直长期奉行的与中国交往接触、寻求合作的对华战略,对华政策的基本战略框架不会发生带有根本性的重大改变。

  但是,应注意到,近年来中美两国关系中出现了一些复杂的新变化和新议题,美国外交界与军方、政策智库圈以及国会两院政策听证会近两年来围绕对华战略也展开了一场持续的政策辩论,而美国国会众、参两院是要求“对华强硬”呼声的主要来源地之一。一些前政府高官、智库学者和现任国会众、参议员对奉行近40年的对华“全面接触”战略是否依然有效、是否持续下去表示质疑,甚至提出要“修订美国对华大战略” ;有的主张基于维护“国际规则”、“地区秩序”为出发点调整对华策略 ;有的主张利用美国军事力量的优势和加强前沿部署向中国施压,以强硬姿态应对中国的竞争与挑战;甚至建议通过“威慑”使对方承担更大成本和风险来应对中国的挑战。 另有奥巴马政府外交高官提出21世纪的“亚洲架构”(Asian Architecture )和“安全网络”(security network)构想,谋求建立一个美国主导的“开放包容和基于规则的亚洲秩序,欢迎中国具有建设性的积极参与” ,意在为新总统的对华政策“定向”,确保奥巴马政府亚太“再平衡战略”与对华“接触政策”的延续,以“引导与中国的关系” 。此外,今年夏天,共和、民主两党在各自的总统候选人提名大会上通过的《竞选政纲》均显示对华强硬的立场。民主党《竞选政纲》声称,将对中国施压“毫不示弱”,“要求其按规则行事”,“管控中国崛起”是下届民主党政府面临的复杂挑战之一。 共和党在该党总统候选人提名大会上通过的《竞选政纲》就声称,“中国的行为已经否定我们上一份党纲中有关未来对华关系的乐观语句”,未来的共和党总统将对中国采取“不公平贸易的做法”采取惩罚性关税措施,还把1987年共和党里根政府执政时期做出的“对台六项保证”列入了《竞选政纲》。

  那么,特朗普上台之后究竟会奉行怎样的对华政策呢?从他今年3月21日接受《华盛顿邮报》专访时公布竞选团队外交顾问班子成员看,像施密兹(Joseph Schmitz)、帕帕多普洛斯(George Papadopoulos)、费厄瑞斯(Walid Phares)、佩奇(Carter Page)、凯洛戈将军(Gen. Keith Kellogg) 等,都是一些在美国外交、军界和智库圈中名不见经传的“新面孔”,没有像希拉里竞选团队拥有不少非常了解亚太事务与对华政策的前政府官员和政策专家等“知名和熟悉的面孔”,也未见过这些“新面孔”有什么完整的对华政策见解,因而一时还无法清晰地梳理出特朗普的对华政策思路。但依据他只言片语的竞选言论分析,可以得出一个初步结论:为解决目前中美双边关系中存在的各种问题,他必须与中国打交道、与中国保持接触交往。

  具体而言,他的对华政策趋向可从两个方面来推测和判断。第一,从他个人的政策言论看,他会特别关注双边关系中的贸易与汇率问题。他在大选辩论中就声称,要将中国贴上“货币操纵国”的标签,要对中国进口产品征收高达45%的“惩罚性关税”。第二,几乎没有从政经历和外交经验的特朗普在处理对华关系时,很大程度上要依赖于新政府的外交与国家安全团队和共和党保守派智库,为其提供和设定对华政策重点和议程,也会听取控制着本届国会众、参两院的共和党要员们的意见。从目前的情况看,双边经贸关系、亚太再平衡战略、区域安全问题、台湾问题、朝鲜核危机、网络安全问题等,将可能是其对华政策要处理的重要内容。第三,特朗普不会全盘推翻或完全摒弃奥巴马政府的对华政策及其做法,而会加以“部分吸收”,“有继承、有改变”。此外,信奉“美国第一”和“美国利益优先”的特朗普在处理对华关系时,会倾向于采取“现实主义”态度而比较务实,同时在政策措词表述与策略手法上将表现得“更强势”和“更强硬”。

  基于美对华战略政策辩论的上述背景,可以预见,美国民主与共和两党、国会以及一些智库对华趋于强硬的态度和政策主张,将迫使特朗普总统上任之后在对华态度上会趋于“强硬”,其对华政策重点和策略手法上也会不同于奥巴马政府而有所调整或改变,可能会在“某个时间段”或“某个议题”上给保持中美关系良好平稳、建设性合作发展并朝着建立“新型大国关系”方向迈进造成一些冲击,当然也将影响到中美两国在网络安全议题上的对话协商与合作的进展。但是,美国在处理对华关系上不会回到“遏制战略”这一老路上去。“遏制”(containment)一词,乃是冷战时代带有浓重意识形态对抗色彩和针对所谓“地缘势力扩张”的战略与政策概念,而今天全球化的世界和中美关系的现状与冷战时代已完全不同。下一届美国政府可能会奉行“竞争与合作”、“规则与威慑”的方针,通过外部编织各种经济、外交与军事网络施加更大压力来与中国打交道。

  二、新一届总统网络空间战略与政策趋向

  美国网络空间战略有一个逐渐形成的过程,也是美国民主、共和两党政府在网络安全事务上轮流接力、相互衔接、不断充实的产物。最初始于比尔?克林顿总统执政时期实施美国家信息基础设施计划(NII)、倡导建设全球信息基础设施(GII)和构建全美网络与信息系统安全保障体系,后又历经了乔治?W?布什总统执政时期对“网络化国家”与网络安全在国家安全战略中重要地位的认知,直至巴拉克?奥巴马总统执政时期提出“国际网络空间”和“网络外交”战略与政策概念,从网络基础建设到网络安全再扩展到网络空间,使网络空间内外战略最终成形。

  也就是从1998年5月克林顿总统发布确保美国家信息系统免遭攻击的第63号总统令和2000年克林顿政府提出《信息系统国家保护计划》,到布什政府公布将网络安全纳入国家安全战略之中的《网络空间国家安全战略》,再到奥巴马政府于2009年5月和2010年6月发布的《网络空间国家安全评估报告》和《网络空间可信身份标识国家战略》,2011年5月颁布的《网络空间国际战略》和同年7月公布的《网络空间行动战略》、2013年2月发布的《关于提高关键基础设施网络安全框架的行政命令》、2015年4月公布的《美国防部网络空间战略》和2016年2月颁布的《网络安全国家行动计划》 、以及2016年7月发布关于应对网络攻击的总统政策指令,授权美国联邦政府部门对向美国关键基础设施等发动网络攻击的个人或实体实施制裁。奥巴马当政时期是美国出台网络安全政策指令、网络空间战略文件最多的时期,反映了美国政府对网络空间事务与网络空间安全问题的极端重视与安全保障措施的实施力度,战略与政策方向也从国内转向国际。那么,新一届美国总统在网络空间领域的战略与政策将会是怎样的一个走向,以及对中美网络安全对话合作进程又会产生什么样的影响呢?

  (一)内外并举加快实施网络空间战略进程

  在本次美国大选中,因希拉里的“电邮门”事件、“维基解密”创办人朱利安?阿桑奇大曝涉及对希拉里竞选不利的密档,以及美国媒体渲染黑客恶意入侵美国大选数个州的投票系统,使得网络安全问题成为特朗普和希拉里首场竞选辩论中的一个话题。特朗普表示要应对黑客攻击与窃取知识产权的问题;希拉里则表示,网络安全将是下任总统所面临的最大的挑战之一。根据奥巴马政府“网络威胁是美国面临的最严重的国家安全危险之一” 的定义和“把网络空间问题确定为美国外交政策的一个极为关键的重点” ,毫无疑问,不管谁当选,下一届美国总统都会承袭前三位总统制定的网络安全政策与网络空间战略的架构,尤其是在奥巴马政府已发布的“评估报告”、“国家战略”、“行政命令”、“行动计划”和《网络空间国际战略》的基础上,进一步强化、完善美国国内关键基础设施网络安全,并在国际层面有步骤地推动美国网络空间国际战略的实施。

  在美国国内,新一届政府在加强网络安全方面将会增加对美国家科学基金会、能源部和美国防部高级研究项目局的拨款,加大鼓励科技创新活动和政府与私营部门之间合作的力度,提高应对网络安全威胁的信息共享能力,完善网络安全框架标准,更新联邦信息系统,研发新一代加密通信的方法,立法有效保护公民个人隐私和用户安全,对高科技企业研发提供减免税政策支持,培养和引入更多的网络安全等领域的高科技人才,鼓励开展职业技术培训和专业认证等等。

  鉴于经过约20年的规划与努力,美国自身的网络安全建设和防护监管能力得到大大增强,美国政府在网络空间事务上的工作开始进入“下一个阶段”,即由国内为主转向侧重国际舞台。面对互联网、网络安全和网络空间愈来愈为国际社会所关注,成为当今国际关系领域的一个热点问题和全球治理的一个重大问题,可以推断,新一届美国总统会比前几任总统更“关注”和“着力”地向外推行美国的网络空间国际战略和“网络空间外交”。

  尽管希拉里已经败选、奥巴马政府执政也即将结束,但两人合作推动的美国网络空间国际战略的基本架构似乎不会被特朗普政府完全抛弃。希拉里是美国现今“网络空间政策”与“国际网络外交”的首要倡导者,是她与奥巴马一道把“网络空间问题”确定为美国外交政策的一个“极为关键的重点” ,她和副总统拜登也是奥巴马政府《网络空间国际战略》的主要阐释者。 奥巴马政府网络空间国际战略的目标是,“利用新技术来实现外交和发展目标的21世纪治国议程”,与国际社会合作,努力促进和实现一个“开放、互通、安全和可靠的网络空间”,确保互联网继续成为“经济增长的引擎和自由交流思想的平台” ,“以负责任的行为准则来指导国家行为,支持网络空间法治”,美国将在国际网络空间事务上发挥“领导作用”。

  而美国网络空间国际政策的“关键重点”是,1、在经济领域确立国际标准,建立具有创意与开放的市场,鼓励创新和贸易,同时保护知识产权;2、保护美国的网络安全并加强国际安全,确保互联网安全、可靠和灵活性;3、在执法领域加强网络立法和执行力度,以提高全球打击网络犯罪的能力,包括适时加强国际法律和法规;4、在军事领域与盟国通力合作,帮助盟友采取更多措施共同应对21世纪网络所面临的威胁,同时确保美军的网络安全;5、在互联网管理方面保障全球网络系统,包括域名系统的稳定和安全,以使网络发挥应有效力;6、在国际发展领域支持和援助合作伙伴,帮助其他国家制定其数字基础设施和建设抵御网络威胁的能力,建立更可靠的共用网络;7、网络政策的一个关键方面是促进互联网自由,保护公民隐私权、言论、集会、结社的基本自由。

  关于“国际网络外交”的任务,按美国务院公共事务局的解释是,“网络外交”涵盖了美国在网络空间的广泛利益,不仅包括网络安全与互联网自由,还包括互联网管理、互联网的军事用途以及创新与经济发展;网络空间也成为国际多边论坛、美国与别国双边关系和与业界及公民社会之间的“一个外交政策问题”。美国网络空间国际政策的重点包括:促进创新、开放的市场,增进全球网络安全性、可靠性及应变能力,扩展执法与法治,促进有效并具包容性的互联网管理机制、保障基本自由和隐私、通过国际开发建设能力、安全与繁荣,为应对21世纪的安全挑战作好准备。

  制订网络空间国际战略、推行国际网络空间外交,是美国民主与共和两党、政府与国会达成的一致共识,也得到了企业、智库与媒体等各界的支持。今年6月,共和党保守派智库——美国企业研究所发布了在美国智库网络空间政策研究中颇有代表性的研究报告《美国的网络空间战略——促进自由、安全与繁荣》,向新一届美国总统就网络空间国际政策提供建议。该报告在副标题上与2011年5月奥巴马政府颁布的《网络空间国际战略————网络化世界的繁荣、安全和开放》稍有区别,它把“自由”置于“安全”之前,把“开放”置换为“繁荣”,并开宗明义地宣示,“美国网络空间政策的最终目标是通过促进全球范围内的自由、繁荣与安全以确保互联网继续为美国的国家利益服务” 。

  报告围绕“互联网自由与人权”、“国际贸易与数字商业”、“网络犯罪与执法”和“关键基础设施与网络战防御”等4个领域提出了一系列看法和相关的政策建议。报告声称,美国之所以能够避免“衰落的宿命”,是因为在其历史进程中掌控了海权、空权和太空权,并在商业与军事上都取得了成功。面对比前三者意义更为广泛、影响更复杂、变化更快的网络空间的兴起,美国在这一空间领域中取得成功对于促进美国家利益和安全“至关重要”。报告阐述了美国全球互联网战略“7个关键要素”:1、把网络空间视为自陆地、海洋、天空和太空后的又一个新的空间,美国的未来取决于在这一空间能否取得像享有航行与飞越自由那样的优势;2、能够运用包括情报收集、制订条约、实施制裁、动用软权力、规劝与对话以及动武等各种手段在内以实现战略目标;3、支持私营企业和技术创新推动互联网的未来发展,保护美国公司在海外市场的利益;4、强化对破坏网络行为规则的执法力度,保留发动网络战进行报复的权利以阻遏国家及非国家行为体的网络攻击行为;5、确保对传统国家行为体和网络犯罪的威慑是网络防御战略的核心,做好网络战准备以便在遭受重大破坏之前就能够识别和阻断即时的网络攻击威胁;6、美国的网络空间战略必须反映和服务于美国的理想,确保全球互联网的自由、开放、可接入;7、实施一个长期的战略需要对网络空间的基本原则达成共识,新一届政府应领导发起一个有关如何使网络空间最佳地服务于美国理想和促进美国利益的全国范围的讨论。

  它认为美国在全球网络空间正面临严峻挑战,即全球互联网用户急剧增长,而美国用户数量在全球总数中的占比已从2000年的31%降至2015年的9%,这种变化将可能带来对美不利的影响;以主权和政府为中心的互联网治理模式主张构成了对现有美国和西方主导的互联网治理模式的挑战;对关键基础设施的各种网络威胁与日俱增,层出不穷的网络入侵和网络间谍活动对个人隐私、知识产权、企业创新和自由贸易造成严重威胁;具有从事网络战能力的国家与非国家行为体在增多。为此,报告主张通过双边和多边的网络空间外交,利用联合国、国际电信联盟(ITU)、经济合作与发展组织(OECD)、七国集团(G7)、欧洲安全与合作组织(OSCE)、自由在线联盟(FOC)、互联网治理论坛(IGF)、信息社会世界峰会论坛(WSISF)、互联网工程任务组(IETF)、国际电气与电子工程师协会(IEEE)等国际组织、机构和论坛,确立网络空间的基本原则、行为规则、技术标准和防止意外冲突的机制,协商制订相关的国际法律、多边协议和国际条约,以联合声明或宣言、加强国际司法合作与执法、实施有力制裁、保持网络威慑以及动用传统军事力量为后盾,促进互联网自由、打击网络犯罪、推广数字贸易、保护关键基础设施,确保美国在网络空间的优势以及国家利益与国家安全。

  2011年5月公布的美《网络空间国际战略》报告只是一份框架性的战略构想文件。从美国企业研究所的这份战略报告对全球网络空间的形势评估和判断以及政策主张看,可以说是对5年前奥巴马政府颁布的《网络空间国际战略》提出了某些修订、充实和完善的意见和建议,以供新一届美国政府推行其网络空间国际战略参考。这份报告的出台似乎与去年7月美国企业研究所举办的网络安全与威胁议题的研讨会密切相关。美国会参议院外委会下设的东亚及太平洋和国际网络安全政策委员会小组主席考瑞?加德纳(Cory Gardner)和“火眼”公司(Fire Eye)、汉顿与威廉姆斯公司(Hunton & Williams LLP)的网络安全专家等出席了这次研讨会。在会上,参议员加德纳表示,当前的美国网络安全战略是基于2011年颁布的框架性文件制定的,公布后4年中并未对它加以认真检视。他已在国会提议要求纠正缺乏一个全面、系统的网络空间战略的缺陷,呼吁美国政府制定一个全面的网络安全战略、应对网络空间军备竞赛的政策以及在联合国内创设一个规范网络空间行为的全球框架和机制。

  此外,去年和今年,美国战略与国际问题研究中心、布鲁金斯学会、美国会研究部、对外关系委员会等多家智库都曾举行了一系列有关网络空间政策、全球互联网治理与网络安全等议题的研讨,并发表了相关研究报告 ,而思科、“火眼”、赛门泰克等一些著名网络安全公司也比以前更积极地与智库合作,共同探讨网络安全议题,为相关政策提供意见和建议 。曾任美国会众议院军委会科学家顾问、斯坦福大学胡佛研究所国际安全合作研究中心(CISC)网络政策与安全高级研究员赫伯特.S.林(Dr.Herbert S.lin)就网络空间安全政策向下届美国总统建言中指出,决策者应考虑采取“进攻性作战”(offensive operations)的举措对付那些潜在对手的网络攻击行为,包括收集对手在网络空间活动的情报,瘫痪对手发动网络攻击的武器系统和破坏支撑其网络攻击的数据库,以及扰乱对手在线银行网站服务的运行以示警告。 在上述智库、企业和学者建议呼吁下,下届美国总统和政府在国际网络空间战略与政策上势必会有一些新的举动。

  到目前为止,尚不清楚特朗普会任用哪些人士进入白宫、美国务院和美国军方来主管网络安全事务和网络外交工作。一旦有了人选,还需看这些人对网络安全事务和网络外交工作秉持什么样的立场和政策观点。但是无论如何,奥巴马政府制订的《网络空间国际战略》及其相关政策议程——网络安全、网络经济、网络治理和网络自由四个方面,将会成为特朗普政府网络空间国际战略与国际网络外交政策的“参考模板”。此外,例如兰德公司、美国企业研究所和战略与国际问题中心(CSIS)等主要著名智库的网络安全政策研究报告及相关建议也会被特朗普政府所吸收。

  (二)在网络安全议题上对华施加更大影响和压力

  2015年9月,习近平主席在访美期间与奥巴马总统就两国在网络安全领域达成共识,决定建立打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话机制。双方还同意,依据各自国家法律和有关国际义务,就调查网络犯罪、收集电子证据、减少源自其领土的恶意网络行为的请求提供合作。 11月底在巴黎举行的全球气候大会期间,中美两国元首再次举行会晤,就加强中美网络安全合作提出重要指导意见。12月1-2日首次中美打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话在华盛顿举行,双方签署了《打击网络犯罪及相关事项指导原则》协议,决定建立热线机制,就网络安全个案、网络反恐合作、执法培训等达成广泛共识。今年6月14日在北京举行了第二次中美打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话会,双方就桌面推演、热线机制、网络保护、信息共享、利用网络实施的犯罪案件、网络空间规则高级别专家组会议和明年举行第三次高级别对话会等7个方面对话协商取得成果。中美网络空间国际规则高级别专家组还举行首次会议,深入地、建设性地讨论了网络空间规则问题,包括国家行为规范以及与网络空间有关的国际法和信任措施等。在今年9月G20杭州峰会期间,两国元首会晤时又就网络安全议题进行商谈。

  从中美两国在网络安全领域对话合作一年来的进展看,总体趋势是在向好的方向迈进,一定程度上改变了先前两国在网络安全问题上关系较为紧张的氛围,而形成在网络安全领域开展建设性对话与合作、确保两国关系大局稳定的态势。这一转变表明,中美在网络安全领域具有重要的共同利益,双方是能够达成一定共识的,是可以把分歧摩擦转化为对话合作,使之成为推动中美关系平稳向前发展的“一个亮点”,也符合两国共同管控分歧、推动建立“新型大国关系”的良好意愿的。但是必须看到,美国并没有改变或放弃在网络安全议题上继续施压的态势。

  今年6月美国兰德公司发布一份研究报告《与中国就网络空间议题展开对话谈判》,阐明该报告是为新一届美国总统在处理网络安全问题上与中国打交道提供政策建议。从报告标题和主旨看,其在中美网络安全问题上的基本立场是,继续并加强与中国接触对话、谈判合作,而不是主张搞遏制与对抗。报告的主要观点和建议是,在2015年9月中美两国元首会晤时就网络安全问题达成共识并取得两次高级别对话进展的情况下,美国下一步的政策目标是继续推进与中国在这一领域展开对话、协商,尽可能导向双方进行谨慎的“有成果”的外交谈判,集中在保护网络知识产权、网络空间行为相互克制、网络攻击行为溯源与结果等问题上,就网络空间的一些术语、行为规范和判定网络攻击的衡量标准及证据等达成共识与协议。若美国决定以谈判为基础与中国一道解决双方在网络安全领域的担忧和问题,要达成更加广泛、富有成效的和可持续的网络空间合法的行为规范,还需要做很多的工作,必要应采取让对方付出代价和承担后果的“对抗”方法(Confrontation)。至少双方目前是可以就创立共同的证据标准、界定攻击溯源方法以及起诉违法行为进行对话谈判的。

  兰德公司这份报告已明确表达了希望美国下任总统在就网络安全问题与中国的对话谈判中应显示更强势姿态的政策建言,这与美国企业研究所《美国网络空间战略》报告提出推行更强势的网络空间外交的基调是相吻合的,而对华“网络安全”外交也是其全球网络空间外交的一个重要组成部分。自去年9月以来美国内媒体舆论炒作“中国网络黑客攻击”虽已大幅降温,但一些智库学者、前政府高官和国会众参两院听证会在网络安全问题上指责中国的声调并未止息。有学者认为下届美国总统的网络安全政策在亚太地区面临两个挑战:一是亚太地区互联网用户还将快速增长,网络犯罪行为和网络黑客数量也会随之增多,二是中美如何处理双方在网络空间事务上的关系是影响两国关系的一个重要和基本要素,关键是如何使两国不受其他领域问题上的分歧干扰而在网络空间议题上取得进展。

  随着全球网络安全形势日益严峻、国际社会对全球互联网治理与网络空间事务的关注度不断提高,可以预料,明年1月特朗普上台后,美国会更加关注并有重点地着力推行其国际网络外交。在中美网络安全领域的双边关系上,美国可能会表现得更“咄咄逼人”。中美网络安全对话合作才刚刚恢复、继续前行,但是由于中美之间在国情、理念、体制和政策等多方面的不同差异,两国在网络空间安全、治理、监管等方面依然存在着不少分歧和“摩擦点”,这就需要双方相互尊重、相互理解、以务实和创新的方式来处理和管控彼此关切的问题和分歧。

  三、结语

  随着明年1月特朗普政府上台执政,中美关系将受到美国总统、政府与国会更迭的影响。由于到目前为止特朗普的对华政策仍未见雏形,其对华政策决策顾问班子也未选定公布,这些人士的对华态度和政策立场主张不甚清楚,加上特朗普政府在处理中美关系上会先从哪些问题入手、持怎样的态度和做法,因而两国关系不可避免会有一个相互磨合的“调适期”。总体而言,美国对华“全面接触”战略、通过对话寻求合作的方针不会发生根本性改变,这不仅仅是因为两国间已形成“你中有我、我中有你”的紧密依存的经贸关系。更重要的是,中美关系是全球事务中最重要的双边关系之一,在应对和解决一些全球与地区性重大问题上,没有国际地位和影响力在不断上升的中国的参与、支持与合作,是难以取得实质性进展和重大成效的,譬如世界经济稳定、全球温室气体排放、打击国际恐怖主义、网络空间安全和朝鲜半岛无核化等等。因此,中美双方需要相互尊重,加强对话协商,以“建设性的方式”处理和管控分歧,在应对地区与全球性问题和挑战上扩大合作, 保持两国关系平稳发展,向构筑“新型大国关系”的方向前行。

  中美网络空间对话与合作的进程与成效如何,避免不了将受美国新总统上任后的对华政策走向和中美关系整个大局的影响和制约。另一方面,保持中美双方在网络安全议题上的良性互动与合作也会对双边关系的稳定和改善起到积极的作用。面对美国新一届政府可能会加大推动网络空间外交力度的态势,我们要遵照习近平总书记提出建设“网络强国”的目标,扎扎实实地加强自身的网络安全保障,大力推动信息网络领域的科技创新与深化改革,增强产业与服务的竞争力。在国际网络空间事务上,进一步提高自身的话语权,积极参与双边与多边有关网络空间国际规则与标准的讨论、制订,尤其要加强在这一方面的深入研究,与美国等发达国家保持对话协商,寻找相互利益的“共同点”和谈判合作的“契合点”,坚定维护国家“网络主权”和网络安全。(2016年10月29日初稿,11月11日修改稿)

 
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